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关于宗教团体登记制度的法理分析
发布时间: 2006/12/11日    【字体:
作者:魏宏
关键词:  宗教团体 登记  
 
 
 
 
  魏宏


[内容提要] 本文从价值取向、法律性质和制度模式三个方面对宗教团体登记制度进行了分析。得出三点结论:一是宗教团体登记的价值取向,既在确认宗教团体的法律主体资格,保护信教公民的结社自由,维护宗教团体自身的利益,又在保护他人的平等权益,人性的普适价值和文明社会的基本秩序,是两种价值之间的一种平衡;二是宗教团体登记在法律性质上,不是宗教团体存在合法性的构成要件,而是其从事法律活动主体资格的构成要件。虽然登记的宗教团体具备了其组织存在的合法性和相应的主体资格,但没有登记的宗教团体只表明没有从事法律活动的主体资格,而不表明其组织的存在就一定是违法的。三是宗教团体登记在制度模式上,备案制不妥当,批准制也不合理,故应当选择较为妥当与合理的证明制。为此,一方面应当实行比较严格的规则主义,尽量缩小登记机关的自由裁量权;另一方面规则的设定要合理,尽可能地保障信教公民结社自由的实现。
 
 
 
      宗教团体的登记制度是宗教法治问题的重要环节之一。由于各国的国情不同,也由于人们对这个问题的认识不同,因而不同国家在宗教团体登记问题上采取了不同的价值取向,创制了类型不尽相同、甚至大相径庭的法律制度。有的将登记作为宗教团体存在的前提条件,有的则将其作为宗教团体自愿作出的一种选择。在要求必须登记的国家中,有的只进行形式审查,有的则要同时进行实质性审查。特别是,在宗教团体登记问题上,有的对所有宗教团体采取一视同仁的态度,有的则分别不同的宗教类型设计出不同的制度。

      中国由于特定的历史和现实条件,也由于改善民生、发展经济和社会稳定对中国现阶段发展所具有的特殊意义,更由于许多人看重威权政治在中国社会转型时期的主导作用,因而政府把改革、发展和稳定作为工作的大局,要求其他工作都要服从这个大局,进而在宗教团体登记问题上采取了较为审慎、重在管理的价值取向,即采取以形式审查和实质审查相结合,以中国宗教历史沿革为参照,对特定宗教团体有所区别的登记制度。

      无可否认,同民主传统较为悠久、法律制度较为健全、社会自治程度较高的国家相比,中国现行的宗教团体登记制度带有明显的历史“阶段性”。这种“阶段性”,一方面意味着宗教团体登记制度作为宗教法治的一个环节,不可能超越中国社会整体的法治进程而独领风骚、孤军前行,因而具有黑格尔所谓“存在的就是合理的”那种现实的必然性;另一方面,也正是这种“阶段性”意味着中国的宗教团体登记制度还处在不断地探讨、研究、调整和改进的过程之中。

      基于这种基本的认知,本文拟结合中国法律制度的实际,就宗教团体的登记问题从法理上作以下三个方面的探讨:
 
      一、宗教团体登记:何种价值取向
 
      在讨论宗教团体登记制度时,一个首要的问题就是为什么会有宗教团体登记这种制度?即它的意义是什么?价值取向是什么?或者换句话说,为什么成立一个宗教团体要向政府进行登记?不登记会有什么后果?
在中国,根据现行宪法的文本精神,国家实行的是政教分离制度:即,政府在公共事务的管理活动中遵守无神论原则,而对公民来说,则实行宗教信仰自由的原则。这样,宗教团体在法律性质上就不同于诸如工会、妇联、共青团等作为政府与社会联系通道的“人民团体”,而是完全民间性质的社会团体,因而其登记制度的设计就首先是一个民事主体资格的确认问题,进而其价值取向也就首先应当从这个角度来考察。

      (一)作为民事主体,一个宗教团体,是不是应当有一个代表本团体特定身份的名称。这个名称既是区别于其他非宗教性质的社会团体的一个符号,也是区别于其他不同信仰的宗教团体的一个符号。这样,向政府部门进行登记,确认一个法定的名称,就既有利于保护自己的名称权,更将成为从事民事活动的基本前提。比如,一个宗教团体,在进行一些涉及法律事务、有可能引起纠纷的民事活动时,就需要一个印章来证明本团体的身份。然而,根据中国政府有关部门的规定,要合法地刻制和使用属于一个社会团体的印章,就必须先行登记。[2]也就是说,登记是一个社会团体启动其印章刻制程序的先决条件。除非,该社会团体是挂靠在某个具有法人资格的机关、企事业单位或者其他社会团体的名义之下。但在这种条件下,该社会团体不仅不会有独立的身份,就连独立的名称也不可能拥有。由于宗教团体是社会团体的一种类型,因而登记就为其刻制和启用印章、以证明其民事主体身份提供了条件。从这个意义上讲,登记对宗教团体自身是一种有益的制度设计。

      然而,从另一个方面、即法律责任的角度讲,由于宗教团体是由自然人组成的,其法律责任最终的承担者还是自然人,因而登记制度就在确认宗教团体名称、身份的同时,也就确认了其法律责任的最终承担者。比如,就宗教团体印章的刻制而言,可以设想,如果不将登记作为前置条件,那推而广之,即任何一个没有登记的社会团体都可以自主地、随意地刻制印章,将会是一种什么样的状态?那时的印章还有信用吗?还能起到身份证明的作用吗?当然,刻制印章并不是一个多难的技术,谁想私刻都非常容易,以至非法印章与合法印章仅从形态上鉴别,就很难有最终的法律意义,因而将登记作为刻制印章的前提条件,并不能有效地防止非法刻制印章的问题,而且事实上私刻印章的现象在当下的中国社会中也确实非常普遍。但是,印章的法律证明意义究竟有多大,那是另外一个属于印章制度本身的设计问题,而且任何证件、包括居民身份证、现金也都有一个被伪造的问题。在中国现行的印章制度之下,将登记作为社会团体刻制印章的前提条件,虽不可能完全防止私刻印章的问题,但却划出了一条合法与违法的界限,使合法者受到法律的保护,使违法者轻则接受治安处罚、重则承担刑事责任,进而促使愿意守法的社会团体发起人主动到政府部门进行登记。由于社团登记时要核准发起人、负责人的身份,这就使社会团体活动的最终责任与其发起人、负责人联系起来,进而有助于减少利用社团印章进行坑蒙拐骗等违法犯罪行为的发生。从这个意义上讲,宗教团体的登记又是在维护着社会的利益。

      (二)作为民事主体,一个宗教团体,如果要筹措一些活动经费,比如收取信徒的捐款,特别是接受那些没有登记在册的其他不特定信徒的捐款,那要妥善地保管这笔财产,就需要以本团体的名义在银行开设一个账号。然而,要在银行开立账户,登记则成为一个先决条件。根据中国政府相关部门的现行规定,没有登记证书,没有与登记证书上名称相符的印鉴,那就不能在银行开立账户,[3]进而,宗教团体资金的保管和往来就成了问题。所以,登记制度对于宗教团体自身的资金管理来讲是有好处的。
      然而,既然将登记作为在银行开户的先决条件,有利于宗教团体的资金管理,那也就同时意味着登记制度的另外一种价值取向:预防金融违法犯罪,维护社会秩序。本来,无论谁到银行存款、是否有身份证明:个人、团体、还是国家机关,也不论以什么形式存款:公款私存、还是私款公存,更不论现金来源的途径:合法收入,还是非法收入,对银行自身来说都是无所谓的,因为它损害不了银行的利益。但问题在于,如果允许一个没有登记的宗教团体将来自其信徒的善款存到组织负责人的个人帐户之下,那就可能会发生其负责人将善款据为己有的情况,进而损害宗教团体的整体利益、践踏其信徒的慈悲之心。同样地,如果允许一个自然人以任意一个虚拟的、或者没有经过法律程序确认的宗教团体的名义在银行开立帐户,那一方面就为某些人将其合法的巨额收入存入虚拟或非法定的帐号、进而逃避个人所得税提供了方便,另一方面也为某些人将其非法收入存入虚拟或非法定的帐号、进而逃避法律追查和追究提供了方便,再一方面更为某些人以虚拟的宗教团体名义接受社会捐赠、进而据为私有提供了方便。因此,要规范地管理宗教团体的资金,就应当到银行开设社团帐户,而为此,就应当有登记机关核发的登记证书。由于登记时,登记机关要核准发起人或负责人的身份,因而凭登记证书在银行开户有利于确保宗教团体在银行开立的帐户名称的真实性,有利于对资金流动的监控和追查,有利于保证资金的安全,防止欺诈等违法犯罪行为的发生。

     (三)作为民事主体,一个宗教团体,如果要长期稳定地开展活动,那专属于自己的活动场所就成为必要。为此,就需要制房产、乃至地产,进而就会有一个以本团体名义到政府房屋管理部门和土地管理部门登记、以确权的问题。这样,登记就成为相应宗教团体取得和确认相关产权的先决条件。尤其是,如果一个宗教团体要创办学校、医院等社会福利事业,那就更有一个资产的审核问题,即相应民事能力的确认问题。从这个意义上看,登记制度就是对宗教团体相关民事能力的一种确认,进而证明其相应民事行为资格的,是有利于宗教团体的。

      然而,换一个角度看,假设一个宗教团体在连自身的名称、身份还没有通过登记程序加以确认的情况下,就可以拥有作为其活动场所的房产和地产,那这些不动产究竟属于谁,恐怕就成了问题。当然,从法理上讲,宗教团体的不动产无疑属于宗教团体自身,所有信徒只有基于从事宗教活动的理由加以利用的权利而不具有所有权。但由于宗教团体本身没有登记,这就难以避免以下三种情况:一是该不动产的所有权无法从原主人那里转移到宗教团体名下手上;二是宗教团体的负责人将其登记到个人名下、并逐步化为己有;三是即使不出现以上两种情况、也不需要登记,那在宗教团体正常活动的时候,也许不会有什么问题,但当该宗教团体一旦由于什么原因解散的时候,其所拥有的房产和地产如何分割,就成了一个不可回避的现实问题。从这个意义上看,宗教团体的登记,就有利于明确相关的产权、预防纠纷。

      同样地,也许是更为重要的,当宗教团体计划创办诸如学校、医院、福利院等社会公益事业的时候,那其自身登记的意义,与其说是在审查相应的民事行为能力、确认相应的行为资格,倒不如说是在审查其承担法律责任的能力、维护公益事业正常的社会秩序。试想想,如果允许一个宗教团体不经登记、不进行资格的审查,就可以创办学校、医院和福利院等社会公益事业,由此所非常可能产生的一系列法律责任由谁来承担?比如,有些人利用宗教社团名义骗取学生的学费、病人的医药费和社会慈善者的捐款而逃之夭夭怎么办?如果学校办不下去了,学生由谁来安排?出现了医疗事故,谁来承担责任?

      所以,仅从民事主体的角度看,以上几个方面的讨论已经表明:宗教团体登记的价值取向应当是,通过确认宗教团体的名称、身份,审查其从事民事活动的行为能力,一方面,使其获得从事相应民事活动的主体资格,以便更切实地保障公民宗教信仰自由和结社自由的行使,因而对于宗教团体来讲是带来好处的,是一种确权性、有益性的制度设计;而从另一个方面看,则是为了减少纠纷、预防违法和犯罪、维护相应领域内的社会秩序、保护相关他人的平等权益、乃至社会的公共利益,因而又成为宗教团体从事相应民事活动的一种前置性义务。

      可能有人会问,这两种价值之间哪个是第一位的,哪个是第二位的?或者说,哪个是本源性的,哪个是派生的?窃以为,恐怕不宜轻易作出这种带有主观偏爱的区分。保护宗教团体自身的利益和维护社会的秩序是内在联系在一起的。在一个文明的社会里,法律上不好区分哪些人比另外一些人更优越,也不好区别哪些组织比另外一些组织更应当享有特权。法律的标准就是将所有的公民和所有的组织尽可能放在同一个天平之上,寻求它们之间共存、共生和共荣的那种局面,寻求它们之间能够平等相待、和谐相处的那种利益的平衡点、那种行为的界限。因此,保护宗教团体的权益与维护社会的秩序是内在统一的,具有同等重要的意义。

 
      二、宗教团体登记:何种法律性质
 
     
      讨论了宗教团体登记的价值取向,可以肯定,通过登记的宗教团体不仅可以合法存在,而且具有从事法律活动的主体资格、即以自己的名义享有权利和承担义务的资格。这样,问题就变为:没有登记的宗教团体是否就不能存在,不能从事任何活动,否则就违法了呢?这涉及到宗教团体登记的法律性质,即,它究竟是宗教团体这个组织存在合法性的构成要件,还是其法律主体资格的构成要件?如果是前者,那没有登记就是违法,就不能存在、不能从事任何活动;而如果是后者,那没有登记只是表明不具有参加法律关系的主体资格,不能以自己的名义从事涉及法律事务的活动,而不表明该宗教团体一定就是违法的、不能存在、不能从事任何活动的。

      在中国的法律制度中,有一对概念:权利能力和行为能力。前者指以自己的名义享有权利和承担义务的资格,后者指以自己的行为取得权利和履行义务的资格;前者回答法律关系主体资格的认定问题,后者则回答法律关系主体是自己、还是必须由他人代理来从事法律活动的问题。一句话,前者是主体资格内涵的表达,后者是行为资格内涵的表达。对于自然人来讲,由于权利能力基于人的生命,行为能力基于人身体与智力的发育和健康状况,因而主体资格仅仅体现为其权利能力;对于各种类型的组织来说,由于权利能力基于其组织存在合法性与行为能力的双重确认,因而主体资格在体现权利能力的同时,也表明行为能力的具备。基于这种理解,中国《民法通则》中关于:“法人的民事权利能力和民事行为能力,从法人成立时产生,到法人终止时消灭”的规定,虽然在语义上似乎意味着法人组织的合法性存在是其主体资格的逻辑前提,但实际上没有主体资格,法人组织就不可能合法存在。因而,两者是互为条件、同体共存、不可分离的。这样,由于法人的成立需要履行法定程序,特别是民间性质的社会团体还需要通过核准登记才能取得法人资格,因而对于民间性质的法人来讲,登记在性质上就既是其主体资格的构成要件,也是其组织合法性的构成要件。按照这种逻辑,有的人推而广之,认为一个宗教团体,如果没有通过登记程序、审查其民事行为能力,它就没有相应的权利能力,也就没有合法存在的资格。换句话说,对于宗教团体来讲,登记不仅是其主体资格的构成要件,也是其组织合法性存在的构成要件。这种看法是否妥当?需要作具体分析。

      (一)要弄清登记在性质上对宗教团体究竟意味着什么,首先需要比较四类组织的法律特征:国家机关、企业、事业单位和社会团体。国家机关,法理上源于人民的直接或间接授权,利用的是公共资源,服务目标是社会大众利益,这就决定了它们必须由法律来创造。没有法律的规定和程序,国家机关就没有合法性基础。这样,凡是依法成立的国家机关,从成立之日起就具备了组织合法性。但是,合法不等于具有主体资格。从行政法的角度看,行政机关的内设机构和派出机构虽然依法成立,但却不具行政主体的资格:前者既不能行使行政权,也没有资格承担行政责任,是行政法意义上的无能力者;而后者虽然可以行使行政权,但除了法律授权的部分事项之外,只能以其上属行政机关的名义进行,并且以其上属行政机关的名义承担行政责任,是行政法意义上的限制能力者。另外,从民法的角度看,国家机关在民事活动中的主体资格,关键在于经费的独立性。至于相应国家机关的设立,是按照民主原则、通过宪法和组织法的严格程序进行的,还是某些领导人的随意决策、某些机关的越权决定、或者不符合法定程序,那是国家权力之间的监督问题,并不影响其民事主体资格的确定。因此,尽管国家机关必须是法律创造的,但其组织合法性与其主体资格却不见得是同体共存的。既然如此,中国虽然没有国家机关的登记制度,但如果将各级机构编制委员会对行政机构的审核视作一种登记的话,那对行政系统内相应的行政机构来讲,该审核就既成为其形式合法性的构成要件,也成为其形式合法性的一种证明;而对于相应行政机构的主体资格(无论其行政主体资格,还是其民事主体资格)来讲,则虽是其构成要件,但却不一定成为一种证明。

      与此有所区别,企业是在人们的经济交往过程中自然创造的。从发生学上看,不是法律创造了企业,而是企业创造了相应类型的法律制度。但是,企业是以盈利为目的,在名称上、宗旨上和行为上从一开始就是涉法的。这就有一个权利和义务的配置问题,因而需要起码的权利能力和行为能力,有些企业如商业银行、保险公司、证券交易所等更需要非常高的社会信誉。这样,一个企业的民事行为能力就成为其民事权利能力的前提条件,进而成为其组织合法性的前提条件。换句话说,如果没有依法登记,没有审查其民事行为能力,那就无法确认其权利能力,该组织就不能成立。因此,与国家机关相类似,企业必须依法成立。但企业又有自己的特征,即,除了在债权债务清算的特定阶段,企业的组织合法性与其主体资格就是同体共存的,进而在工商部门的登记就既成为企业合法性存在的构成要件,也成为企业民事主体资格的构成要件。

      与企业有些类似,事业单位作为中国社会的一种特殊类别,原来指由国家出资兴办的、以实现公共利益为目标的科技、文化、教育、卫生等各类组织。现在,由于按照政事分开原则进行的事业单位改革,更由于非国家出资兴办的事业单位法律地位的确立,因而事业单位就泛指那些不以赢利为目的、进而享受国家税收豁免待遇的各类科教文卫等组织。然而,尽管事业单位是社会公益性的,但它是一个职业性的组织,有其自身的利益需要:从业人员为谋生而聚集起来,组织运作建立在物质条件之上。很显然,事业单位从一开始也是涉法的,需要具备相应的权利能力和行为能力,因而应当依法成立。换言之,事业单位的组织合法性与其主体资格也是同体共存的。这样,对民办事业单位来讲,其在民政部门的登记作为其成立的法定环节之一,也就成为其组织合法性的和其主体资格的构成要件;而对国办事业单位来讲,其组织合法性在其主管机关批准之时就已经确定,因而在事业单位登记机关的登记就只能是其主体资格的构成要件。

      与上述三类组织都不同,社会团体是基于结社自由原则,由其会员自愿组成、以实现会员共同意愿为宗旨的非营利性组织。它与事业单位最大的区别在于其“意愿性”而不是“职业性”。从法理上讲,由于结社自由源于人先天的交往本能,因而它具有独立于任何法律之外的自然法意义上的合法性;同时,由于联合国人权宣言等多个国际组织的文件和许多国家的宪法都明确将结社自由列为公民的基本权利,因而这种权利就具有独立于其它法律之外的宪政意义上的合法性;特别是,社会团体的性质是非政府性、非赢利性、非职业性,其行为不见得都涉及法律,不见得都表现为法律上的权利和义务,因而并不需要什么特殊的资格、资质和信誉,只要具备其成员自愿和不危害他人、不危害社会两个条件,就都具社会事实意义上的合法性。从这三点来看,社会团体是其成员自愿创造的,而不是法律创造的,不必都要求通过登记、依法成立。然而,没有依法成立,虽然不能否定一个社会团体存在本身在自然法、宪法规定和社会事实上的合法性,但却不具备权利能力和行为能力,无法拥有法律上的主体资格,不能从事法律上的活动。因此,社会团体的组织合法性与其主体资格就不一定是同体共存的。换句话说,社会团体在民政部门的登记不是其组织合法性的构成要件,而应当其主体资格的构成要件。

      这样,问题就清楚了。由于宗教团体不是国家机关,也不是企业和事业单位,而是社会团体,因而登记在性质上就是宗教团体从事法律活动主体资格的构成要件,而不是其组织存在合法性的构成要件。或者更准确地说,通过登记的宗教团体在形式上是合法的,但没有登记的宗教团体在实质上不见得都是违法的。

       (二)从逻辑上看,宗教团体的合法性可分为四种类型,一是形式与实质都合法,二是形式合法、但实质上不合法,三是形式上不合法、但实质上则合法,四是形式与实质都不合法。由于本文讨论的是宗教团体的登记制度,因而略去那种形式合法、但实质上不合法的类型之后,就剩下三种类型:合法(形式与实质都合法)、违法(形式与实质都不合法)、非法(形式不合法、但实质合法)。无疑,合法的宗教团体是法律保护的对象,违法的宗教团体是法律治理的对象,但对非法的宗教团体,法律应当采取什么态度呢?

      在汉语的语境中,“非法”的本义就是没有法律根据。换句话说,相应的行为在实体上并没有错,只是在形式上没有法律的授权。然而,没有法律授权存在两种情况,一是法律规定了,当事人不按法律的规定去办,二是法律本来就没有规定,因而是法律无涉的领域。在前一种情况下,“非法”一词几乎等同于“违法”,只是口气不同、轻重的程度不同、违反法的类型不同而已;而在后一种情况下,“非法”只表示这是法律的空白地带。根据中国学者现在所普遍接受的法治理念,除了应当遵守做人的基本原则、普适的价值观念和社会的公序良俗之外,对于公民来讲,一般而言,法无禁止皆自由。因此,这种情况下的“非法”虽在形式上谈不上 “合法”,但也不等于“违法”,不应当是法律禁止的对象。

      根据这样的结论,中国现行的宗教团体登记制度就存在着一个很大的、虽在形式上“不合法”、但在实质上也“不违法”、形为“非法”、实为法律空白的区域。根据中国国务院在2004年制定的《宗教事务条例》第六条的规定,“宗教团体的成立、变更和注销,应当依照《社会团体登记管理条例》的规定办理登记”,而根据1998年9月国务院制定的《社会团体登记管理条例》第三条的规定,“社会团体应当具备法人条件”。就是说,中国的社团登记在性质上是一种法人资格的登记,而不是一般社会团体成立资格的登记;是法人权利能力与行为能力的一种证明,而不是一般社会团体合法存在的构成要件。按照这种理解,没有登记就以法人名义从事活动的社会团体当然是违法的,但没有登记不以法人名义从事活动的社会团体就不见得是违法的,从而构成了由这些非法人社会团体组成的“非法”但不“违法”的社会群体。

      特别是,法人在中国现行的法律制度中具有特定的含义,即专指那些承担有限责任的组织。正因为如此,法人登记的门坎就比较高一些,条件就相对严格一些。根据《社会团体登记管理条例》第十条的规定,社会团体法人登记的条件有六项:一是有50 个以上的个人会员或者30 个以上的单位会员;个人会员、单位会员混合组成的,会员总数不得少于50 个;二是有规范的名称和相应的组织机构;三是有固定的住所;四是有与其业务活动相适应的专职工作人员;五是有合法的资产和经费来源,全国性的社会团体有10 万元以上活动资金,地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3 万元以上活动资金;六是有独立承担民事责任的能力。很显然,按照这种规定,大量不具备法人条件的社会团体、即使愿意承担无限责任,就都被排除在登记的范围之外了。

      宗教团体是社会团体的一种类型,宗教团体登记也是一种法人登记。这样,那些达不到社团法人登记条件的宗教团体,比如,只有30 个自然人组成的宗教小组就没办法登记,从而造成了宗教团体登记上的法律空白区域。虽然作为法律空白的“非法”并不等于“违法”,但一方面为某些行政机关的随意解释留下了空间,难以保障公民的结社自由;另一方面不能登记、不具有法律能力,不能从事涉及法律的活动,也影响到宗教团体的正常发育。为此,迫切需要通过修改相关规定,要么降低法人登记的门坎、要么比照中国企业法中的非法人制度,把非法人宗教团体的登记也纳入进来。

      当然,由于任何组织的成立往往要经过一个从非正式向正式过渡的孕育过程,加上现代社会人员的广泛流动性、民间宗教信仰的复活、以及一些新兴宗教团体的出现,因而不管社团登记制度多么完善,总会存在一些人数不确定、活动范围变化较大、又无意以组织名义从事涉法活动的宗教团体、宗教小组或者其他类似宗教的松散组织,会游离在登记的大门之外,形成法律调整的空白区域。因此,要充分保护这些处于法律边缘地带的非正式宗教团体的结社自由,最关键的还不是要不要降低社团登记的门槛,而是切实明确这样的法律理念:登记不是宗教团体合法性的构成要件,而是其从事法律活动主体资格的构成要件。质言之,只要这些非正式宗教团体遵守国家法律、遵守社会的公序良俗,不从事只有具备民事权利能力和行为能力才能从事的活动,那他们基于结社自由和信仰自由之上的活动就应当受到法律的保护。
 

      三、
宗教团体登记:何种制度模式
 
      无论讨论价值取向,还是分析法律性质,其最终目标都应当落在操作层面上,都应当归结到宗教团体登记的制度设计上。在这方面,由于不同国家的宗教文化传统和法治建设状态不同,也由于不同人们的社会背景和思维角度不同,恐怕很难有一个被认为是唯一正确的具体模式。但是,没有唯一正确的具体模式,不等于任何制度设计都是合理的。事实上,关于宗教团体登记价值取向和法律性质的讨论,其目标就是在寻找相对意义上被认为是合理的制度模式。否则,关于宗教团体登记的一切讨论就都失去了意义。

      (一)宗教团体登记究竟应当采取何种制度模式呢?具体来说,是备案制妥当,还是批准制合理,再或者证明制较为妥当、合理?现依次作以分析。

      就备案制而言,它意味着宗教团体的合法性和主体资格在登记之前就已经确定了,备案只是为政府对其行为的监督管理活动提供一组方便的数据。表面上看来,由于登记在性质上不是宗教团体组织合法性存在的构成要件,似乎备案制就是法律上一种逻辑的必然。许多学者也持有这种看法。但问题在于,一方面,登记不是宗教团体组织合法性构成要件的结论,虽源于结社自由在自然法、宪法和社会事实上的合法性,但这并不能说明相应的宗教团体会遵守同样是基于自然法、宪法和社会事实之上的其他法律原则。换句话说,它只是说明没有登记的宗教团体在法律上处于不确定状态,因而既不能简单地以没有登记为理由判定其违法,也同样也不能简单认为所有宗教团体具有天赋的合法性、没有登记也必然是合法的。从这个意义上讲,没有登记的宗教团体可以处于法律上的不确定状态,但登记作为通过政府向社会的一种公示,政府就有一种天然的责任进行合法性审查,因而不能再让一个宗教团体继续处于法律上的不确定状态。另一方面,登记虽然不是宗教团体组织合法性存在的构成要件,却是其从事法律活动主体资格的构成要件。前面讲过,自然人的权利能力基于人的生命,行为能力基于人的身体与智力的发育和健康状况,因而只要能证明其人的身份,至于他或她是否具备行为能力,都不影响他或她以自己名义享有权利和承担义务的权利能力,不影响他或她以自己名义从事法律活动的主体资格。然而,对于宗教团体来讲,权利能力则建立在组织合法性和行为能力两个条件之上,其中行为能力又决定于承担民事责任的能力。因此,要证明宗教团体的权利能力,使其获得法律主体资格,其组织合法性与行为能力的审查就是不可回避的双重前提。换句话说,只有组织合法性的审查,还不足以证明宗教团体的权利能力,必须结合其行为能力的证明才能做出判断,而要对行为能力做出证明,就得对宗教团体承担民事责任能力所需的资金状况进行审查。再一个方面,从实践的角度看,尽管不同国家的制度不同,但在本人所接触到的范围之内,多数国家都列有宗教登记的起码条件。不管这些条件多么不同,但“条件”本身就揭示了一个共同的事实:登记不是备案。所以,按照备案制模式来塑造宗教团体的登记制度,在理论上是不妥当的、在实践中是行不通的。

      备案制不妥当,那批准制的登记模式是否合理呢?回答也是否定的。首先,批准制意味着结社自由的合法性不是源于自然法、宪法和社会事实,而是源于登记机关的情感、理性和判断;进而,成立宗教团体就不是公民的基本权利,而是登记机关的一种赐予。这就从基本的理念上造成了信教公民对登记机关的依附性,颠倒了在现代民主社会中人民与政府的基本关系,不利于宗教法治基本理念的确立。其次,批准制在制度设计上往往缺少较为规范的标准,很容易给登记机关留下过大的自由裁量权,使得宗教团体的登记较多地以登记机关工作人员的意志为转移,使得信教公民对申请成立宗教团体登记的成功与否难以有可靠的预期,从而造成宗教团体登记问题上的人治局面。再次,退一步讲,即使从登记制度上设定严格、规范的条件,使得登记机关没有过大的自由裁量权,以便提高信教公民对批准成立宗教团体申请的可预期性,那批准制的登记模式也还存在着一个严重的症结:通过登记获得批准的宗教团体是合法的,可以成立,没有登记、自然没有获得批准而自行成立的宗教团体就都违法了,从而再次冲击了信教公民的结社自由。因此,宗教团体登记的批准制是不合理的,有悖结社自由的原则,不利于保护公民宗教信仰自由。

      备案制不妥当、批准制也不合理,那证明制的登记模式是否就妥当、合理呢?回答应当是肯定的。一方面,证明的对象是权利能力和行为能力,而宗教团体的权利能力又是建立在其组织合法性与行为能力两个条件之上的。这就必然要求对宗教团体的组织合法性与行为能力进行审查,以保障宗教团体至少在登记成立之时具有组织合法性和相应的主体资格,从而避免了在消极的备案制之下,要么假定宗教团体在登记之前就具有天然的组织合法性与主体资格,要么在登记之后其组织合法性与主体资格还不能确定的逻辑悖论和尴尬局面。另一方面,证明制的登记模式,既然是“证明”,那就意味着它是对信教公民结社自由的法律确认、而不是行政赐予,是对宗教团体法律能力的客观审查过程、而不是主观判断过程,是对登记宗教团体组织合法性与主体资格的社会公示,而不是对没有登记的宗教团体存在合法性的否认。因此,证明制在理念上摆正了信教公民与政府的关系,在操作上有利于登记标准的规范化、具体化,在实践中有利于促使宗教团体自觉自愿进行登记,对于既保护信教公民的结社自由,又保护其他公民的平等权益,维护社会的秩序是一种较妥当、合理的选择,应当是宗教登记制度改革的方向。

      (二)按照证明制的模式塑造宗教团体的登记制度,那只要遵守普适的人性原则、社会的公序良俗和国家的法律,并符合相应行为能力(仅仅是行为能力)所必须的具体条件,登记机关就应当及时予以登记,确认其权利能力,使其获得从事法律活动的主体资格。这就要求两点:一是实行比较严格的规则主义,尽量缩小登记机关的自由裁量权;二是规则的设定要合理,尽可能地保障信教公民结社自由的实现。比较严格的规则主义,一方面要求登记条件要准确、具体、无歧义,以防止登记机关的随意性解释,保障符合条件者都能顺利通过登记;另方面也意味着不完全排除登记机关的合理性解释。就是说,以形式审查为原则,实质审查为补充。本来,法律是关于人行为的,不应当介入信仰的思想领域。但由于绝大多数宗教都以超世俗的神或某种绝对精神为信仰对象,而信仰者和宗教活动又是在世俗社会之中的,并且信仰的目的之一也在于规范和调整信徒自己在世俗社会中的行为,这就有一个两者之间的协调问题。如果宗教教义与人性的普适价值相适应,那对于陶冶人的精神、净化人的心灵、提高人的道德境界,促进社会的和谐发展就具有非常正面的意义;而如果宗教教义与人性的普适价值严重抵触,特别是当其活动与政党活动、武装手段结合在一起的时候,就非常可能对世俗社会的法律秩序造成很大的破坏。事实上,不仅一些新兴宗教会出现这种问题,由于历史的局限,一些传统宗教也不同程度地存在这个问题。因此,根据联合国《公民权利和政治权利国际公约》第十八条关于“表示自己的宗教或信仰的自由,仅只受法律所规定的以及为保障公共安全、秩序、卫生或道德、或他人的基本权利和自由所必需的限制”的规定,在相关宗教团体申请登记的时候,申请人对遵守人性的普适价值、社会的公序良俗和国家的法律秩序的承诺就是必要的。由于此,登记机关的合理性解释和实质性判断就是不能完全排除的。否则,将会走向另一个极端,到头来,两败俱伤,损害的还包括信教公民的结社自由本身。

      实行比较严格的规则主义,要求规则的设定要合理。这个合理的界限就是,只用宗教团体遵守人性的普适价值、社会的公序良俗和国家的法律,并具有相应的行为能力,那就必须予以登记。其他一切附加的条件都是多余的,不合理的。按照这个标准来反思中国的宗教团体登记制度,就有许多丞待改进的地方。比如,中国的社会团体登记实行“归口登记、分级管辖、双重负责”的制度,即统一由民政部门登记,各级民政部门分别管理所辖区域的登记,但民政部门不能自行登记,必须先获得业务主管部门的批准同意。这样,虽然在理论上宗教团体的业务主管部门是各级宗教事务管理机关,但由于人们对宗教的定义难以达成共识,什么是宗教团体在很多情况下就成了难题——比如,儒家学说究竟是一种宗教、还是一种哲学就公说公有理,婆说婆有理,从而使有些宗教团体的成立申请因不被认为是宗教团体而被拒绝。因此,为了保障公民的结社自由不因国家行政机关业务划分的含混和缺位而受到损害,在宗教事务管理机关不认为是宗教团体的时候,民政部门就有责任要么指定其他业务主管机关,要么直接予以登记。

      又比如,根据中国《社会团体登记管理条例》的规定,在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体,民政部门认为没有必要成立的,就不能登记。按此规定,如果某一行政区内已有登记在册的某一信仰的宗教团体,就不能再成立同样信仰的宗教团体。从政府的角度看,这样便于管理。但在这种情况下,由于所有具有该信仰的人不管是否愿意,都只能加入已经登记在册的宗教团体,这将同时造成两种结果:一是已经登记的宗教团体将失去其民间社团的性质,变成政府管理该宗教信徒的分支机构,变成享有法律特权的半行政化的机关,不符合政教分离的原则;二是这种可以称为“相似排除制”的设计,在赋予已登记宗教团体法定行政特权的同时,在事实上就剥夺了该宗教其他信教公民的结社自由权,不符合《社会团体登记管理条例》本身关于社会团体是“公民自愿组成”的原则。因此,只有通过修改、消除其内在矛盾,才能切实保障信教公民的结社自由。

      再比如,根据国家宗教事务局、民政部1991年发布的《宗教社会团体登记管理实施办法》的规定,“有可考证的、符合我国现存宗教历史沿革的、不违背本团体章程的经典、教义、教规”是宗教团体登记的条件之一。这种规定属于宗教管理部门实质性审查的范围,其初衷也许是为了尊重中国的宗教文化传统。但由于事实上它把宗教的范围仅仅限定在道教、佛教、伊斯兰教、基督教、天主教及其他几个宗教之内,其结果除了那些在中国还没有扎根、没有形成规模的国外宗教之外,中国的本土宗教、民间宗教和新兴宗教也在登记的范围之外。这不仅有碍中国宪法关于宗教信仰自由原则的落实,也难以适应不同人群在不同社会发展阶段对宗教生活的不同需求,长期下去,将导致中国宗教文化多样性的丧失。基于这样的理由,在本人看来,这种以历史沿革作为宗教团体登记条件的规定是不妥当、不合理、甚至是有害的。及时予以废止,有助于中国宗教团体登记制度在形式规则上的合理与完善。
 
      
       四、结  语
 

       讨论到此,尽管本文的目标是理论形式上的分析,但仍以中国宗教法制建设的实际为基础,因而离不开中国法律环境和法治进程的历史背景。中国过去曾长期实行苏联模式的社会主义。由于当时实行计划经济的需要,也由于对马克思主义无神论的静止性、片面性理解,国家更重视社会秩序的价值,更重视对社会政治、经济、文化、教育、思想、精神、包括宗教信仰的全面引导、计划和控制,因而把各种社会团体、包括宗教团体都纳入到规划的范围之内,使其成为实现政府目标的外围组织。在那种条件下,公民的个体价值、宗教信仰自由和结社自由等被忽视、甚至被当作离心离德的异己力量来看待,就不奇怪了。

      当然,自1978年邓小平先生推行改革开放政策以来,中国已经逐步地从前苏联的社会主义模式下解脱出来。1992年市场经济体制的正式确立,客观上要求平民社会的自治,从而产生了大量的民间社会组织。1997年以来,全国范围内对依法治国、依法行政理念的大规模传播,公民的法治意识和民主意识逐步增强,促进了政府对民间社会权益的重视,不同程度地提高了决策的自律性,从而为宗教法治建设提供了较大的发展空间。

      中国社会在转型过程之中。虽然历史的惯性决定了前苏联传统僵化模式的痕迹不可能一下子完全消除,也虽然转型时期的某些道德失范和混乱局面,使得重在控制的思维触角在许多方面有了伸展的空间,但转型毕竟意味着改革和进步。2004年,中国国务院制定的《宗教事务条例》,就是这种转型时期中国宗教法制建设的一件大事。我本人在另外的场合曾说过,虽然从观念理念的角度看,这个《条例》还有这样那样的问题,但从实践理性的角度看,其文本的价值取向和制度规定,在本人看来还是积极的、有益的。

      比如,该《条例》是在总结原先各省、自治区和直辖市地方性宗教条例的基础上制定的,却没有采用多数省级宗教条例中将宗教范围仅仅限定为道教、佛教、伊斯兰教、基督教、天主教及其他几个宗教的做法,也没有将国家宗教事务管理局和民政部关于宗教团体登记条件中应当“有可考证的、符合我国现存宗教历史沿革的、不违背本团体章程的经典、教义、教规”的规定纳入进来,而是通过转述、再次申明宪法关于“公民有宗教信仰自由”的原则和“国家依法保护正常的宗教活动”的责任。在这里,虽然人们对“正常宗教活动”的概念有争议,但该《条例》已经写明其标准:是不“利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度,以及其他损害国家利益、社会公共利益和公民合法权益的活动”,而不是宗教历史沿革或者其他人为的解释。所以,只要按照中国《立法法》关于法律冲突的解决原则,切实落实《宗教事务条例》的规定,及时清理与之相冲突的部门规章和地方规定,那中国宗教团体登记制度就会完善很多,中国宗教法治建设就会有很大进步。
 

[1] 魏宏:中国国家行政学院法学教研部教授。
[2] 中国民政部和公安部在1993年在其联合发布的《社会团体印章管理规定》中规定,社会团体要刻制印章,其基本的程序是:“由社团登记管理机关出具证明,经……所在地的公安机关办理准刻手续后,由社团登记管理机关制发”。
[3] 中国民政部和中国人民银行于1990年9月曾联合发布了《关于社会团体开立银行帐户有关问题的通知》。该《通知》规定:“经社团登记管理机关(民政部门)登记的社会团体,方可凭登记管理机关发给的社会团体登记证书填制开户申请书,向银行申请开立银行帐户,经银行审查同意后办理开户手续”。同时还规定:“社会团体申请开立银行帐户的名称及预留银行的印鉴(财务公章),必须与社会团体登记证书上的社会团体全称一致”。
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