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谁应该去登记?——宗教团体登记的法律分析(一)
发布时间: 2007/4/27日    【字体:
作者:杨凯乐
关键词:  宗教团体 登记  
 
 
 
                                            杨凯乐
 
     尽管单一型行政法规《宗教活动场所管理条例》(31/1/1994)和行政规章《宗教社会团体登记管理实施办法》(6/5/1991)、《宗教活动场所登记办法》(13/4/1994),因综合型行政法规《宗教事务条例》(1/3/2005)的出台而废止但《宗教事务条例》使“登记”再次成为宗教管理和宗教团体所关注的焦点。
  
    何种宗教团体必须登记?从登记制度的表面含义看,这个问题似乎是一个假问题,或者说是一种错误的提问。因为根据原《宗教社会团体登记管理实施办法》第2条 [1]、《社会团体登记管理条例》(25/10/1998)第2条第1款[2]和《宗教事务条例》第6条第1款[3](以下简称“宗教团体登记条款”),任何宗教团体成立,都必须登记。
 
    然而,1949年后建立的佛教协会、道教协会、伊斯兰教协会、基督教“两会”和天主教“一会一团”,不仅按照中央-省-设区的市-县(区)级行政区域设置,而且出于“统一战线”需要享有参加政治协商会议的资格。因为参与政协,以及该类宗教团体领袖作为宗教代表一般担任所属行政区域政治协商会议副主席的政制惯例,这种宗教团体被国家授权成立,以履行政治功能或公法功能,[4]故本文称之为政治型宗教团体

     宪法第36条“宗教信仰自由条款”,不仅包括公民信仰与否和信仰何宗何派的自由,而且包括公民自我建立宗教(团体)和传播宗教信仰的自由。十一届六中全会后,尤其是《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》(31/3/1982)的出台,公民自发组建的宗教团体如雨后春笋,大量增长。这种非政治型宗教团体至今大部分未登记,如基督教的家庭教会。[5]1989年东欧剧变尤其是天主教会对波兰的影响,在中国产生“依法管理宗教”的要求,以防止宗教被利用。这也是为什么《宗教社会团体登记管理实施办法》于1991年颁布的深层背景。所以,“登记”乃是“依法管理宗教”的第一个“法制”手段,这种自发型宗教团体恰恰亦是“登记”的对象。
 
    那么,前述问题“何种宗教团体必须登记”,就此转换为“‘政治型宗教团体’和‘非政治型宗教团体’都必须登记吗?”或者“这两种宗教团体必须登记才能合法成立吗?”
 
    根据《社会团体登记管理条例》的第3条第3款第(一)项,[6],参与政治协商会议的政治型宗教团体,不属于该条例登记范围:通俗地讲,政治型宗教团体不经登记就具合法成立的资格;规范而言,政治型宗教团体的合法成立,不需要以登记作为充分条件。
 
    根据《宗教事务条例》“宗教团体登记条款”,公民欲成立宗教团体则必须履行“登记”义务;若未履行该义务,根据《社会团体登记管理条例》第35条,[7]活动组织将被取缔,组织人用于活动的财产被视为“非法财产”而没收;组织人将被处以治安处罚或刑事处罚。因此,从上述两个行政法规关于“登记”的义务和责任条款分析,宗教团体的“登记”乃是“审批式登记”:即未经登记,不得成立;否则组织宗教团体的公民将受到行政处罚或刑事处罚。这种“审批式登记”制度恰恰适用于非政治型宗教团体:按照这种制度的规范设计,非政治型宗教团体必须申请登记;只有经批准,宗教活动才具合法性;否则组织或参与该类活动公民的行为被视为“非法行为”,行为人将遭到行政处罚或刑事处罚;用于活动的财产作为“非法财产”而被没收。一言以蔽之,非政治型宗教团体必须登记,不登记,就取缔。
 
    因此,就上述论证可见,《宗教事务条例》的登记制只是针对非政治型宗教团体;并且是强制登记,强制效力体现在:不登记就不能存在。
 
    政治型宗教团体不在登记范围,源于自身独一无二的政治地位。《社会团体登记管理条例》第3条第(一)项“参加中国人民政治协商会议的人民团体”(不属登记范围),与第13条“在同一行政区域已有业务范围相同或者相似的社会团体,没有必要成立的”(登记管理机关不予批准筹备)息息相关。这种关联暗藏玄机。
 
    按《宗教事务条例》,政治型宗教团体表面上在登记范围,而按《社会团体登记管理条例》实际无须登记。值得注意并指出的是,政治型宗教团体按全国-省(自治区、直辖市)-设区的市-县(市辖区)这种中央-地方-基层的行政区划设置。“在同一行政区域已有业务范围相同或者相似的社会团体,没有必要成立的”条款,恰恰就在这里借“势”发挥:出于志同道合的兴趣或不约而同的信仰的结社,被称为“业务”;结社的“必要”,不是由根据宪法享有结社自由权的公民来自我判断,而是由行政审批许可官员来度量。兴趣、信仰相同或相似者,即使想在同一行政区域申请成立不同的社团,但“没有必要”标准,致使其只能形成或参加一个社团。[8]因此,一类社团实际上只能有一个社团,即“惟我独尊”。 这个条款利用早已存在并无须登记的政治型宗教团体,堂而皇之排斥非政治型宗教团体履行登记程序通过审查而获得合法性。由于缺乏解释何谓“业务相同或相似”及 “没有必要”的明确性标准,及限制行政部门许可自由裁量权的制度设计,这个理由条款,在由行政审批官员任意解释的情形中,就成为支持政治型宗教团体垄断地位,排除非政治型宗教团体合法地位的“唯一条款”。
 
    时间的在先性,身份的政治型,成为政治型宗教团体垄断建立宗教团体的权利的正当理由。这种理由被“法”定,就如“君权神授”的世袭制,后来者不仅不得享有这种权利,而且对这种权利的主张成为 “缘木求鱼”,对这种权利的向往成为“海市蜃楼”。
 
     这样一来,登记不就成了一个“中看不中用”的制度摆设?而这种制度设计的“特色”,不是正与宪法“法律面前人人平等”条款相抵触?

[1] “由中华人民共和国公民在本国境内组织的各宗教县级范围(含县级)以上区域性和全国性的宗教社会团体,均依照本办法的规定,向政府民政部门申请登记。”
[2] “本条例所称社会团体,是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”
[3] “宗教团体的成立、变更和注销,当依照《社会团体登记管理条例》的规定办理登记。”
[4] 见中国宪法(1982)序言:“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织,过去发挥了重要的历史作用,今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中,在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中,将进一步发挥它的重要作用。”
[5] 中国基督教协会会长曹圣洁在2006年4月接受采访时,曾表示:存在没有登记的教会;并且“在上帝面前,这些教会都是一样的。”引《大陆高校中的“上帝”》,载《凤凰周刊》2007年第10期(总第251期),第34页。
[6] “下列团体不属于本条例规定登记的范围:(一)参加中国人民政治协商会议的人民团体。(二)由国务院机构编制管理机关核定,并经国务院批准免于登记的团体;(三)机关、团体、企业事业单位经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体。”前引条款三种团体的共同特点是附属于国家(政府)。
[7] “未经批准,擅自开展社会团体筹备活动,或者未经登记,擅自以社会团体名义进行活动,以及被撤销登记的社会团体继续以社会团体名义进行活动的,由登记管理机关予以取缔,没收非法财产;构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予治安处罚。”
[8] 这种行政立法上的“相同或相似”+“没有必要”=“唯一性”标准,构成公权力对公民结社自由权的不正当介入或压制。结社自由这种宪法权利具体包含4个具体内容:“(1)建立社团的自由;(2)参加或不参加社团的自由;(3)该社团拒绝接纳某些人为社员的自由;(4)辞去社员身份的自由。”引自泰曼·J范德普卢著,《荷兰及其他西欧国家中结社自由的法律实施》,钟瑞华译,载阿米·古特曼等著,《结社:理论与实践》,吴玉章、毕小青等译,三联书店,2006年版,第383页。
 
 
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