中国古代政府执行公共管理中的宗教管理经验，我们可以分析、继承、吸收、借鉴。对于出于阶级统治的需要处理宗教问题的失败教训，我们则需要进行深刻的批判。
中国古代政府管理宗教的经验
中国自古就是一个多民族、多宗教的国家。但是，中国五千多年的历史中，中原地区几乎没有发生过宗教战争，严重的宗教迫害次数不多、时间也不长。这不能不说得力于中国古代政府实行开明、理性、实用的宗教管理政策。古代政府成功的宗教管理政策主要有以下几个方面。
多元开放的宗教政策
中国古代从汉武帝开始实行“罢黜百家、独尊儒术”，将孔子在春秋开创的儒家学说定为国家政治意识形态。一个社会可能存在着多种意识形态，如宗教的、文化的、哲学的、伦理的等等，但是作为直接指导国家政治活动的政治意识形态只能有一种。在君主专制社会里，这一特点更是突出。但是“独尊儒术”只是就政治领域而言，在社会文化领域，先秦诸家的学说依然流传。即使是汉代受到严厉批判的法家学说，汉代以后也没有被“禁毁”。这是由于中国自古以来就流行一种多元求同的思想模式，即相信天下各种文化体系，最终都会走辅助王化的共同之路。在这种和而不同、多元开放价值观念的指导下，中国古代社会只有政治意识形态的“独尊”，并没有文化领域的“独断”。特别是由于儒教的主体是一种理性主义的哲学，因此不会出现因神学信仰的差异而对其他宗教造成明确的、长期的、固定的歧视，最大限度地保障了民众的宗教信仰自由。这一现象曾经让明清之际进入中国的传教士极为吃惊。
汉代，佛教传入、道教产生以后，在辅助君主政治的大前提下，佛、道教信仰都可以自由发展。统治者奉行一种对待思想信仰宽松、对待宗教组织管理严格的政策，一般不会干涉民众的信仰自由。唐代，随着中国经济的发达，陆上和海上丝绸之路的开通，大量西域、大食、大秦等地的商人纷纷到中国贸易，他们也把自己的“家风土俗”带到了中国，中国史籍开始记载祆教、景教、摩尼教、犹太教、伊斯兰教在中国的传播。外国的客商得以保存自己的信仰，一些外国的宗教家还能够在中国建寺、传教。
这种多元宗教并存的局面，既保证了广大民众宗教信仰的需要，也便于多民族人民的共同生活。我国大多数少数民族与汉族不同，多实行全民信教，多元宗教信仰并存的政策适应国内众多民族多元的信仰需要，进而促进了政治上的统一。
政治上保持宗教与国家的适当张力
东晋时期激烈的三教之争中，佛教大师慧远提出了一个醒目的观点，叫做政教“乖合论”。慧远说：“理或有先合而后乖，有先乖而后合。先合而后乖者，诸佛如来则其人也；先乖而后合者，历代君王未体极之至，斯其流也。”从佛教的道理看，政治与宗教的关系可以分成“先合后乖”和“先乖后合”两种情况。换成今天我们的语言，就是先统一后矛盾，或先矛盾后统一。但结果却是一致的，必汇通于天下大同。慧远劝告统治者，应当允许宗教与政治保持一定的张力（乖），不必强求思想与礼仪的绝对统一。慧远当时讨论的主要问题是跪拜君王问题，和尚们表面与普通臣民礼仪有差，但是在“协契皇极，在宥生民”方面，则可以发挥普通臣民不能发挥的作用。如果强求形式的统一，反而会使宗教丧失了“阴翊王度”的特殊功效。
两晋之后的大多数王朝统治者，从儒家“和而不同”的辩证精神接受了这种政教“乖合论”，使政治与宗教保持了一定的张力，从而发挥了政教双方的最佳效益。其中一个突出的问题，就是处理好儒家思想中的无神论和宗教有神论的关系。孔子开创儒学的时候，就对彼岸世界持一种“未知生、焉知死”，“未能事人、焉能事鬼”的怀疑主义态度。这样就使无神论也成为儒学的一种传统。荀况、王充、范缜等著名的无神论思想家，都曾在宗教迷信十分流行的时候，坚定地站出来反对宗教，揭示宗教背后的真相。从一定意义上讲，无神论传统的存在，是保持儒学世俗性的必要条件。如果没有一批清醒的无神论思想家的批判，中国也会像其他国家那样，走向“神权政治”或者“国教统治”。但是，中国政治智慧的高明之处就在于不偏不倚的中庸之道，“神道设教”的真谛不在于神之有无，而在于功效之大小。因此，信仰佛教的士大夫也反过来批评范缜“神灭之为论，妨政寔多。”最后，梁武帝以“言语之论，略成可息”的“不争论”方式，搁置了这场“神灭论”之争，实则是保持了这种思想理论上的张力，以防发生偏废。
经济上控制宗教发展的适度规模
当代宗教心理学的研究证明，对于超验对象的追求、信奉、崇拜是一种人类固有的心理现象，理性思维主导的科学、哲学、伦理等等，都无法完全替代非理性的宗教。因此,允许一定程度的宗教活动存在，是人类精神生活的必需。古代统治者不一定能够认识这些道理，但是他们中的大多数能够认识到宗教不可替代。为此，必要的经济支出是有意义的。特别是从政教关系的角度看，宗教对于维持社会的稳定具有其他文化所不具备的功能。
例如，梁武帝大同四年（公元538年）改造阿育王佛舍利塔时，他下诏指出：“去岁失稔，斗粟贵腾，民有困穷，遂臻斯滥。……若皆以法绳，则自新无路。……今出阿育王寺，说无碍会，耆年童齿，莫不欣悦。如积饥得食，如久别见亲，幽显归心，远近驰仰。……凡天下罪，无轻重皆赦除之。”（《出古育王塔下佛舍利诏（又牙像诏）》《广弘明集》卷十五）荒年之后，民不聊生，一些民众迫不得已走上反抗的道路。梁武帝认识到，如果单纯地绳之以法，会使他们没有自新之路。如今，在阿育王寺举行无遮大法会，共同的宗教活动可以使人们如同久别的亲友相逢，罪恶得以忏悔、赦免。这种凝聚社会的作用，是宗教信仰的最大价值。
但是宗教的这种政治功能不能无限放大，如果宗教真是万能的，那么其他一切政治学说都是多余的了。特别是宗教的消费，更不能采用多多益善的政策。当一个社会宗教消费超过了社会生产的承载能力，超过了在分配环节中各阶级、阶层的适当比例，则会引起社会利益矛盾的冲突，阻碍再生产的进行。因此，中国古代无论哪一种宗教发展规模过大时，就会有一批大臣站在社会其他利益集团的立场出来加以反对。
如宋明帝修建湘宫寺时，极尽宏伟华丽，自称：“我起此寺是大功德。”中书虞愿劝谏说：“陛下起此寺，皆是百姓卖儿贴妇，佛若有知，当悲哭哀愍。罪高佛图，有何功德！”（《南史·虞愿传》）这就是站在人民的立场上，反对统治者过度的宗教消费。此外，过度的宗教消费还会造成国家税源流失、兵源短缺。范缜指出：“夫竭财以赴僧，破产以趋佛。……至使兵挫于行间，吏空于官府，粟罄于惰游，货殚于土木。所以奸宄佛颂声尚权，惟此之故也。”（《难神灭论序》《弘明集》卷九）这是站在世俗地主阶级立场上，反对僧侣之主阶级。
在世俗地主阶层的压力下，中国古代国家不断调整对于宗教的经济管理政策，使宗教保持在一个适度的规模。以古代规模最大的佛教为例，佛教初传中国，参照印度的经验，对于僧尼实行全免赋税的政策。但是经过两晋南北朝一段时期的发展，寺院经济积累了相当多的财富。特别是社会上许多人并非真正出于宗教信仰而出家，而是为了逃避国家赋税出家，使得国家税收受到重大影响。所以，政府不断出台“沙汰僧尼”的政策，意在从教徒队伍规模上控制佛教的人口总数。唐玄宗时期，开始对僧道发放度牒，凡是持有政府度牒的僧尼，才能够享受政府免税、免役的优惠。到唐文宗年间，推行宰相杨炎的“两税制”，开始对寺院田产征收与民田一样的粮税，使寺院经济的特权大大消减。可是，出家人继续享受免役的特权，在当时“人头税”重于“田亩税”的情况下，仍是人们向往的对象。清朝康熙、雍正年间，实行了“摊丁入土”的财政改革，彻底废止了自古以来就实行的“人头税”，国家只征收田亩税。出家人的免役特权也没有了，所以乾隆皇帝可以完全废除度牒制度。通过这一系列的经济措施，使中国的宗教始终没有超出社会的经济负担能力，在促进社会稳定的轨道上发展。
正确引导宗教成为社会和谐力量
一个社会存在宗教是客观的现实，但是政教关系是否和谐则要看政府是否掌握了管理宗教的技巧。根据中国政教关系史的经验，引导宗教向公开化、上层化的方向发展，是促进宗教与社会相适应，把政府管理的异己力量变成稳定力量的重要方法。
道教的历史最为典型。东汉末年，道教提出“苍天已死，黄天当立”的口号，完全是作为改朝换代的民间起义者出现。东汉统治者立即联合各种社会力量，对黄巾起义的农民进行了残酷的镇压。在太平道被镇压、五斗米道被招安以后，社会上仍然保存了大量的道教徒，不时发动反抗魏晋王朝的起义和斗争。为了维持政治统治，魏晋王朝一方面不断发布禁令，严格查禁各种民间宗教；另一方面，对于道教高层人士，曹魏政权则采取了“聚禁”政策，把他们都迁到魏都许昌。曹魏政权的“聚禁”政策一方面使道教发生了重大变化，他们不仅放弃了利用符箓、神水为民众治病，号召民众改天换地追求“太平”之世的倾向，而是将道教活动的重点转向了养生导引、服食辟谷、房中术方面，这些恰恰是统治者最欣赏的。到了两晋南北朝时期，经过葛洪、寇谦之、陆修静、陶弘景等道教领袖的不断改造，道教完全变成了一个辅助王朝统治的宗教。另一方面，统治者通过与道教的普遍接触，逐渐改变了对道教“妖术”、“鬼道”、“聚众造反”的印象，而将其视为辅国安民的工具、养生健体的导师、长生不老的神仙。
为什么引导宗教向公开化、上层化的轨道上发展，就会把它们变成社会稳定的力量呢？这一方面是阶级利益使然。当宗教向社会上层发展时，宗教领袖的利益要求自然就会向上层统治的一方靠拢，不断强化宗教“纲常教化”的功能。例如，凡是向上层发展的宗教，都会附和中国政治的基本原则——宗法等级制度，为“三纲五常”唱赞歌。佛教说“五戒”就是“五常”，伊斯兰教说“五功”就是“五常”等等。但是在民间宗教中，则大量存在着颂扬身份平等、男女平等的内容，“不论尊卑，不分男女，不知伦类之异同”，对传统的宗法等级制度造成冲击。另一方面，中国传统社会中民众的信仰结构上下分层。一般而言，经过儒家思想长期熏陶的社会上层，在信仰方面倾向于理性化、人文化的方向，即使有某种程度的宗教信仰，保持一定的宗教仪式，他们也是尽量把这些现象解释成文化的、心理的。当宗教上层人士与士大夫阶层广泛接触后，其教义中非理性的、神秘主义的东西会逐渐减少，理论性、伦理性的内容就会增多，与主流意识形态儒学的关系就会更加融合。相反，古代社会广大的下层人民由于没有条件系统学习文化知识，因此，他们很难准确掌握儒家“敬而远之”的宗教观，也难于在为家、国、天下“立德”、“立功”、“立言”的社会实践中获得精神的终极关怀。所以，民间社会往往充斥着孔子所不言的“怪力乱神”，民众需要的宗教是为他们解决迫切的精神危机。如果宗教向下层发展，为了迎合下层民众的宗教需求，宗教大师们都会尽量用各种“法术”显现他们超人的能力，然后再利用某些“奇迹”吸引教徒。故民间宗教往往充斥着浓郁的神秘主义、非理性主义的氛围，成为社会不稳定的因素。
直接管理和间接管理交叉运用
中国古代政府的宗教管理经验还有一项值得借鉴，即直接管理和间接管理交叉使用，相互补充、相得益彰，管而不死、活而不乱。
两晋以前，没有独立于宗法组织之外的宗教教团，因而也没有宗教管理的问题。随着佛教的大发展，在东晋、北魏和后秦，几乎同时建立了宗教管理机构。一开始，南北方政府都是直接任命僧官管理僧团组织，如东晋僧人竺道壹，号称“九州都维那”，北魏僧人法果，被任命为“道人统”，后秦僧 ，被任命为僧正。对于道教，也设置了类似的机构进行管理。中国历代僧官、道官，都有政府确定的品级，有的朝代还参照同级官员发给俸禄，以示朝廷的重视。不过，当时的管理机构基本是单线制，即宗教的管理权限全部交给了政府任命的僧官。由于僧官与宗教组织基本利益的共同性，结果造成了政府监督不到位，致使宗教发展规模过大、速度过快。在北方各朝，突出的问题是寺院经济的发展失去了控制，大量僧祇户出现，1000万左右的人口，政府登记的僧尼就有300万，造成了沉重的财政负担。
在北周时期，政府开始对宗教管理体制进改革，《通典》卷二三《礼部尚书》条记载，北周春官的典命“掌……沙门道士之法。”“有司寂上士、中士，掌法门之政；又有司玄中士、下士，掌道门之政。”（《唐会典》绝十六《宗正寺》）这实际上是将宗教事务管理的实权收回俗官手中，削弱了僧官的权力。隋唐两代的政府继承并发展了这种双轨制的管理模式，由礼部的尚书祠部或鸿胪寺管理佛教和道教，同时另设昭玄寺、崇玄署等机构作为僧官、道官的衙署，任命僧人、道士任职。表面看，僧、俗两系的管理机构地位基本相当，但是由于分工不同，管理权限却有天壤之别。尚书祠部或鸿胪寺管理寺额的审批、度牒的发放、全国大寺观住持人员的铨选等，而僧正、道正等僧官、道官，只能管理僧道日常修习、教团戒律、经文考课等日常事务。两相比较，显然政府官员任职的俗官体系牢牢地控制住了宗教发展的命脉，而政府又不必去管理僧团内部的琐碎事务，充分发挥了僧官、道官的自治功能。隋唐以后，历朝政府基本承袭了这种双轨制的管理体制，不过越到后来，俗官的权力越大，僧团自治的余地越小。
以上是中国历代朝廷管理宗教事务的主要经验，可以说这套以儒家思想为主导的宗教管理体系，基本达到了引导宗教与政府管理相适应，使宗教变成社会和谐的促进力量的管理目标。
中国古代政府管理宗教的教训
在中国古代的君主专制社会，剥削阶级掌握着国家机器，用暴力和意识形态的工具来维持他们的特殊利益。因此，古代社会的各种制度、政策，都必然地包含了阶级压迫的反动性质，必然表现出其政治管理的狭隘性。就宗教管理政策而言，其反动性和狭隘性值得我们批判和反思。中国古代政府宗教管理失败、失效的主要教训包括以下几个方面。
政治管理的无效性
专制主义的政治体制必然使其政治管理表现为低效率甚至是无效率，宗教管理也存在这样的情况。经过长期的政治实践，统治阶级认识到，各种宗教可能成为辅助政治统治的工具，也可能对政治统治造成伤害。因此，在“王道所不废”的大前提下，关键是找到一种将各种宗教控制在一定规模的方法。但是专制主义体制下，缺乏合理的监督机制和信息反馈机制，故各种管理政策在执行过程中都要大打折扣，效率很低或根本无效。
例如，控制宗教徒人数问题，中国历朝政府制定了多种政策。从两晋时期就提出用“沙汰沙门”的办法控制僧尼的数量。那么，什么样的僧尼应当沙汰呢？桓玄最早提出：“沙门有能申述经诰，畅说义理，或禁行修整，足以宣寄大化。其有违于此者，悉皆罢遣。”（《高僧传·慧远传》）熟悉经文是检查出于虔诚信仰出家和为了逃避赋税出家的重要标准，但是又如何鉴定僧尼“申述经诰，畅说义理”呢？还是没有办法。到了隋唐，区分僧尼是否熟悉经文有了更加量化的办法，开元“十二年六月二十六日，敕有司，试天下僧尼年六十以下者，限诵二百纸经。每一年限诵七十三纸，三年一试。落者还俗。”（《唐会要》卷四十九）但是，这样的办法仍然难以贯彻，天下哪有那么多官员去考察和尚诵经呢？结果还是无法达到控制僧尼人数的目的。
寺院经济的无序发展，一直是政府忧虑的大问题，特别是大量人口“假出家、真避税”，造成了国家税源、兵源的大量流失。如何控制这种假出家的现象？北魏太和十年（公元486年）冬，有司又奏：“前被敕以勒籍之初，愚民侥幸，假称入道，以避输课，其无籍僧尼罢遣还俗。重被旨，所检僧尼，寺主、维那当寺隐审。其有道行精勤者，听仍在道；为行凡粗者，有籍无籍，悉罢归齐民。今依旨简遣，其诸州还俗者，僧尼合一千三百二十七人。”（同上）这是对民众为避税而出家所作的限制，当时勒令还俗1327人。但是对于全国约10万的僧尼人数，1000多人还俗实在是微不足道。为了限制僧尼人数，太和十六年（公元492年）规定：“四月八日、七月十五日，听大州度一百人为僧尼，中州五十人，下州二十人，以为常准，著于令。”（同上）这种规定各州、县僧尼、道士人数的诏令历朝皆有，但规定的数额与实际出家人数相距甚大，实行过程中往往很难落实。
管理的低效性甚至无效性，必然造成政府管理目标的落空。北魏司空王澄在奏疏中所说：“臣闻设令在于必行，立罚贵能肃物；令而不行，不如无令。罚不能肃，孰与亡罚。顷明诏屡下，而造者更滋。”（《魏书·释老志》）可控的、有序的管理如果达不到目标，统治者往往就会采用一些极端的、暴力的措施。历史上“三武一宗灭佛”等几次法难，大多是管理失效的后果。
对宗教的过度管理
过度管理指政府过分干涉宗教事务，以致造成宗教应有的社会功能下降，甚至成为政治统治的干扰。明清时期是中国专制主义发展的最高峰，其对宗教的过度干预表现得也最过分。
对宗教的过度管理，包括思想上的打压，加强佛、道教的“儒化”；在宗教活动上详细规定细节，甚至由政府规定僧人、道士的服装，以及法事活动的收费等等。最为严重者，明清政府，甚至直接使用停发度牒的方法控制佛、道教规模，试图达到逐渐减少僧、道人数，直至促使其消亡的目的。如明朝，“洪武初规定三年一给牒，永乐中改为五年一给，后冒滥益甚，天顺二年（公元1458）改为十年一给。”清朝管制更甚，康熙十五年（公元1676年）题准：“停止给发度牒”。（《大清会典·礼部·祠祭司·僧道》）从此开始至雍正十三年（公元1735年）的近60年中，政府没有再发放过度牒。政府毫无道理的停发度牒，其实并不能真正减少民众的宗教信仰，也不能造成实际出家人减少的目的，而只能造成大量无牒僧尼的存在，甚至把一些具有强烈宗教需求的群众推到了地下宗教一边。
迷信行政力量，滥用暴力
专制主义政权的政治决策机制，往往是主观的、专断的，缺乏充分的信息交流和有效的沟通。因此，无效管理和过度管理的必然补充，就是行政干涉，甚至使用暴力，典型案例就是“三武一宗灭佛”4次佛教的法难。除此之外，刘宋孝武帝强令沙门致拜，北齐文宣帝灭道，唐太宗因《辩正论》流放法琳，明朝万历年间的“南京教案”等等，都在此列。
在中国历史上，一些君主、大臣制造教案，往往都有一些貌似符合主流意识形态的“理由”。例如，北魏太武帝陈述灭佛目的是“壹齐政化，布淳德于天下”。北周武帝灭佛，高僧慧远抗辩说：“陛下今恃王力自在，破灭三宝，是邪见人。阿鼻地狱不简贵贱，陛下何得不怖？”而北周武帝回答说：“但令百姓得乐，朕亦不辞地狱诸苦”，还颇有几分无神论者为国为民的大无畏的气概。唐武宗灭佛，甚至还产生了一些直接的效益，“其天下所拆寺四千六百余所，还俗僧尼二十六万五百人，收充两税户，拆招提、兰若四万余所，收膏腴上田数千万顷，收奴婢为两税户十五万人。”（《旧唐书·武宗本纪》）在一段时期内，国力有所增长。但是，每一次暴力打击宗教之后不久，往往都是宗教势力更大规模的反弹，灭佛、灭道的实际结果，只是劳民伤财，伤害信众的感情。
回顾历史上的宗教迫害事件，一方面说明中国历史上政治权力的强大，使得任何社会势力，包括宗教都无法与之抗衡，权力机构是政教关系绝对主导的一方。另一方面我们也要看到，宗教信仰本身也具有强大的内在力量，绝不是可以用行政权力消灭的。
个人信仰主导国家宗教政策
“三武一宗灭佛”4次法难尽管残酷，但是与中国古代社会漫长的时间相比，这仅仅是少数人为事件。“三武一宗灭佛”并不代表中国古代政治的主流，人文理性主导、多元宗教文化和谐相处才是中国政治文化的本质。然而，为什么会出现“三武一宗灭佛”这样的少数帝王呢？从宗教学的角度看历史的教训，可以说用个人的宗教信仰替代国家宗教政策是重要原因之一。
北魏太武帝灭佛，道士寇谦之难脱干系，尽管他不同意用大屠杀的办法，但是打击佛教也是他的目标。他为太武帝奉上“太平真君”的高帽子，并建坛受符，使得太武帝感到自己得到了道教的神学支持，足以国运昌盛、长命百岁。北周武帝灭佛，道士张宾献上“黑衣人谶”，胡说“以黑释为国忌，以黄老为国祥。帝纳其言，信道轻释。亲受符箓，躬服衣冠。”从此，周武帝开始崇道压佛。到了唐代，赵归真、刘玄靖、邓元起等道士在皇帝身边不断地对佛教进行诋毁，成为唐武宗灭佛的重要导因。唐代帝王服食金丹风气甚盛，前后有6位帝王中毒身亡。赵归真等人却胡说金丹屡屡不见效，都是佛教扰乱的结果，在一定程度上巩固了唐武宗灭佛的决心。试想，对于一位享尽人间荣华富贵的帝王来说，什么诱惑还能比长生不老、白日升仙更大呢？宗教之间存在一定程度的相互排斥是难以避免的，明智的帝王应当站在维持社会各种宗教势力平衡的角度调节其关系，以保证社会的顺利运行。一旦使个人的信仰凌驾于国家的宗教政策之上，其结果只能是搅乱多元文化和谐共生，相互补充、平衡发展的格局，甚至会对国计民生产生不良影响。
名山名寺名观文化
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