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宪制变迁中的美国国务卿——从政治宪法学的视角考察
发布时间: 2019/1/4日    【字体:
作者:唐飞
关键词:  美国国务卿 政治宪法学  
 
 
摘要:美国外交事务由国务卿这个特殊称谓的职位掌管,但国务卿不仅仅是美国政府的外交部长,还有着特殊的宪制地位。国务卿在美国宪制中的特殊地位既有普通法上的悠久历史渊源,可以上溯至英国现代国家构建初期的中央集权化过程;又有美国宪法发展史上的具体历史情境,经历了建国、内战和新政等不同历史阶段的发展,最终在当代定型为专业化的外交职务。国务卿宪制地位的变化实际上反映了美国立宪两百余年中的国家建构过程与宪制调适的历程,这种历史变迁体现了美国宪法中的灵活性和实用主义原则。
 
导言:国务卿与政治宪法学视角下的宪法制度变迁
 
众所周知,美国的外交事务是由国务卿(Secretary of State)主管,而非通常的外交部长;更重要的是,国务卿在美国联邦政府体系中拥有高于其他内阁部长的地位,也非其他国家的外交部长可比。为何美国设立了一个如此独特的职务来掌管外交事务呢?
 
实际上,“国务卿”一职并不是美国联邦政府所独有,英语中的“国务卿”一词也并非直接指向负责外交事务的职务。早在美国立宪前1783年的一本政治小册子中,作者韦伯斯特(Pelatiah Webster)主张美国中央政治机构的内阁成员有财政部长、国务卿、战争部长、外交部长四个职位,外交部长与国务卿相互分开。根据他的政体设计,国务卿负责“总体政策和政府内务”、负责处理“多元化事务”,他指出如此设置的国务卿职位“是任何国家都有的”。韦伯斯特所谓的国务卿实际上类似于现代一些国家政府中的“不管部部长”。又例如,在美国的50个州中,就有47个州设立了“国务卿”(Secretary of State,在表示各州职务时,亦常被翻译为“州务卿”)一职。各州国务卿一般都是由州宪所设立的宪制级官员(Constitutional Officer),位列政府高官的前列。各州国务卿往往是州长继承顺序中排名第二的官员,仅次于副州长;在俄勒冈、亚利桑那以及波多黎各属地等少数没有设立副州长的地方,州国务卿相当于副州长、位列继承顺序排名首位,当州长缺位时担任执行州长或直接成为州长。各州国务卿的职责与权力则是五花八门,政务活动都相当繁重。类似于韦伯斯特的规划,美国各州的国务卿负责处理各种没有划归各个专门政府部门的行政事务,例如,公证、牌照、商标、登记、注册、政府档案保管、州和联邦的选举事务等等。与联邦政府和外国政府联系的职责也往往由州国务卿所负责。加拿大也曾长期设立“加拿大国务卿”(Secretary of State for Canada)的内阁部长职位,专职负责处理加拿大与英国之间的事务。
 
除了繁重的行政事务外,这些种种不同的“国务卿”都还有一个共同点,即他们都是政府官玺(seal)的掌管者。实际上,国务卿各种繁重的行政事务就是因国务卿掌玺者的身份而衍生的,国务卿在起源上是同文书与档案工作相联系起来的——他们负责在各种文书、档案和外交信函上加盖象征着政府权威的官方大印。文书工作与掌管官玺看上去并不起眼,但却极具象征意义,形式与象征的工作最终带来了实质上的权威与权力。根据戴雪的论证,从诺曼王朝开始国王的命令就必须加盖王室印玺以保证文件的真实可信,而印玺的保管者也因之掌握了制约国王权力的权力。美国国务卿至今仍是国玺保管者,是国务卿最具象征性的职权。
 
随着美国宪制的变迁,现代美国联邦政府国务卿的职责与权力已经与建国初期不尽相同,作为“外交部长”一职的现代美国国务卿在美国宪制变迁的过程中逐渐形成的。不过,对这个历史过程的研究似乎并不多:亨特的《美国国务院:历史与功能》、普利斯科的《美国国务院:历史参考手册》是为数不多针对美国国务院的编年史,其中较多的涉及了国务卿职位本身;此外,国内还曾出版一部有关于历任国务卿的人物小传。除此之外,目前无论是外文文献还是中文文献,从宪法学与政治史的国内宪制视角来审视美国国务卿的著作与论文都是非常罕有的。从文献数量来看,美国宪制变迁中的国务卿制度显然是一个被忽视的研究对象——外交与国际关系学者的学科视野并不要求他们过多关注国内制度的变迁问题,而宪法学研究者则很少对这个实质上是“外交部长”的职位予以认真对待。尤其是主流的规范宪法学过于将注意力集中于“法院”,以司法案例为核心、围绕宪法权利保护进行规范问题讨论,而忽视了宪法中的制宪、宪制变迁乃至于国家构建等重大问题。
 
在政治宪法学看来,宪法制度并不是一种单纯由法律文本所规定下来的“完全机械的制度”,而是在一个国家的基本立宪精神框定之下的有机结构——“是一个政治民族(国族)的实践性产物”。因而,现代政体的建立本身就不只是由宪法法典一劳永逸地确立某些条文并由法院解释的故事,而是宪法法典及其解释、政治历史过程以及政治人物的相互作用之下的“国家构建”(state-building)过程。所以,有关于权利保护与司法审查的议题虽然重要,却并非是宪法学的唯一研究对象,而仅仅是其中一环。一套保护秩序与自由的宪制结构是如何产生、演进与维系的国家构建问题也同样重要,正如福山对美国的观察,美国宪制结构所构建起来的是一个有限的“强国家”:“美国建立的是一套有限政府制度,在历史上就限制了国家活动的范围。但在这个范围内,国家制定及实施法律和政策的能力非常之强。”并且恰恰是这样的有限但强有力的国家才能通过一整套宪法制度去维系权利和保障法治。如果把宪法学研究的目光仅仅集中于司法判决其实是难以寻求到这个国家建构过程的全貌的,也无法从根本上理解宪法为何可以和如何去保护权利。
 
国务卿职责与职位的分化和变迁、政府行政的专业化与官僚化虽然无法直接反映规范宪法学所关心的内容,但其本身也体现着国家建构的历史过程,因而属于政治宪法学的研究对象。下文将展示,国务卿职务的变迁本身就是美国宪法的精神之一,正如著名学者和美国前总统威尔逊对英美“宪制政府哲学”的概括:“政府必须要有改变,它的目标和实践都必须要有改变;只有这一原则应当保持不变——这一自由原则,必须具有最自由的权利和机会进行调整”,所以“宪制政府的历史,就是一场实现这些完美调试的探索性实验”。根据美国社会学家查尔斯·梯利的概括,16世纪以来民族—国家的构建呈现出了几个显著的特征:对确定的领土范围的控制、中央集权化、国家与其他社会组织的分化、国家对暴力的垄断性占有。这样的“强国家”是如何建立起来的,本文就国务卿职务的变迁中去管窥一二。
从国王秘书到国务秘书:“国务卿”职务的英国史渊源
 
在1776年的美国革命中,建国之父们在《独立宣言》中宣布北美殖民地割断了他们与母国之间的“一切政治联系”。从革命的形式来说,美国革命是一场激进的政治革命;然而从驱使革命的精神来说,却要保守得多。因为对于革命者来说,他们的目的就在于保存“不列颠宪法的文字和精神”。割断“一切政治联系”并没有剪断革命者对英国宪法原则的信仰,而且英国宪制是他们脑海中描绘新政府蓝图的重要素材,而反对者也常常以英国宪制中的弊病来说明问题。建国初期的美国宪制在很大程度上仿效母国英国——在那个时代“英国的惯例和传统是最令人信服的”。当然制宪者所依据的是他们脑海中的理想英国宪制、而非那个被腐化了的专制暴君政体。威尔逊就认为,“我们宪法所创制的总统职位,根据的是国王在英国宪法更古老的实践之下应该是什么样的模式构思而成”。同样的,虽然美国宪法中并没有确立内阁、也没有确立任何内阁职位;但是,总统领导下的内阁以及国务卿一职的设立显然也同样要追溯到英国宪法实践中去寻求先例。
 
在英语中,secretary一词的含义首先是“秘书”,其次才是“部长”“内阁大臣”,所以国务卿一词究其原意,首先可以译作“国务秘书”。在英国宪法史上,国务卿一职可以追溯到中世纪的国王秘书(King’s Secretary /King’s Principle Secretary)一职。在13世纪,国王秘书是负责执行君主口谕的内廷秘书官,负责掌管宫廷机要事务,为君主起草文书和命令。此时,国王秘书只不过是王室的低阶官员,“他和御厨、御用牧师和御医的文书助理处于同一层次”。起先,国王秘书负责保管国王的枢密印(privy seal),随后由于枢密印失去了国王的私人性,国王秘书又改为掌管国王的私人印玺(signet)。国王秘书是国王与枢密院之间的主要联系渠道,国王御准的文件需要由掌管国王私人印玺的国王秘书经手盖章,故而国王秘书“负责君主意志的正式表达”。此外,由于外交权被认为是国王的特权之一,所以约克王朝和都铎王朝的国王秘书都往往由曾在驻外使馆任职的外交人员担任、并经常代表国王执行重要外交任务,这也是后世国务卿执掌外交的先例源头。不过,尽管国王秘书的职位颇为重要,但它直到都铎王朝早期都仍然是属于王室内廷官员,而非正式的政府职务。国王秘书除了听命于国王以外,没有权力做出任何决策。
 
作为政府职务的国王秘书直至亨利八世才开始形成,它既是英国现代国家构建的重要助推器,也是英国现代国家构建的结果之一。在打破西方封建制度、建立现代中央集权的过程中,亨利八世任用权臣托马斯·克伦威尔对中央政府体制进行了大刀阔斧的改革。在亨利八世和克伦威尔的打造下,一个“强大、高效和集权”的近代化的英格兰中央政府才得以初具雏形:“在这场转型中,英国建立起了一个新的政府机器,其原则是君主个人控制之下的官僚组织,这个政府负责全国范围的统治而非仅仅君主的庄园。”中央集权政府构成了英格兰良好政府的根基,英国都铎史专家埃尔顿在其成名著作《都铎政府革命》中开篇评价都铎王朝时期的中央集权改革时就强调,自由与秩序二者绝不排斥,实际上“这两大原则是英格兰优良的宪法史的根基”。甚至马克思也曾做出过类似论断:“中央集权的国家政权连同其遍布各地的机关……起源于专制君主时代,当时他们充当了新兴资产阶级社会反对封建制度的有力武器。”
 
作为政府职务的“国王秘书”或者说“国务卿”的前身就是这个阶段形成的,国王秘书的确立、枢密院改革和英格兰国家财政制度的建立被历史学家视为克伦威尔的主要改革成果。国王秘书就是克伦威尔操刀改革的主要职务舞台之一。埃尔顿认为,(来自国王的)“信任与信心,熟练与周全,它们是使得国王秘书一职变得重要的因素”,克伦威尔的改革就充分利用了这样的职务优势,推进他所倡导的改革。埃尔顿甚至认为,克伦威尔所担任的国王秘书的职务比他的其他职务更为重要和关键——正是凭借国王秘书一职,克伦威尔才得以控制了当时作为行政中枢的枢密院。现代国家强有力的原因之一就是形式理性的官僚制兴起,用韦伯的术语就是用“官僚制”替代了“家产制”。国王印玺的作用在这个过程中不仅仅是具有象征意义,而是在于它与官僚制的文牍主义相契合——它是程序合法性的象征,掌管印玺的国王秘书对官僚体系产生了直接的影响力。另外一方面,克伦威尔还整顿了国王秘书执掌下的办事机构,将其官僚组织化。克伦威尔确立了国王秘书领导下的书记员(clerk)的日常办事规则、档案记录规则和档案保存规则,书记员的身份实际上转换为了国务秘书领导下的官僚。从此,“任何国王秘书,无论其个人特质如何,都自动成为首席行政官,由他处理一个有组织的部门”,即所谓“依职权存在的官职”(ex officio)。
 
1539年国会立法给予国王秘书正式法律地位,将国王秘书提升至相当于国会贵族的位阶,与大法官、财政大臣、枢密院议长、掌玺大臣等要职并驾齐驱,这标志着国王秘书正式成为政府要职。但需要强调的是,国王仍然拥有所有的重大决策权力,国王秘书权力是由于他作为君主的顾问官和联络官,依附于君权,国王秘书绝非现代意义上的首相。例如,根据1765年的一项判决,首席大法官卡姆登就明确判决国务秘书没有普通法上执法官(magistrate)的权力,因为他的权力并非来自于国会,而是“源于国王的个人特权并且没有其他任何来源”。实际上,国王秘书的权力是依附性的,正如莫瑞斯所总结的:“都铎时期国王秘书最成功的之处就在于他是成功的政治经理人,为王室利益而操纵着法院、枢密院和议会。”
 
最早不超过1601年,国王秘书逐渐被改为现代称呼——国务卿。最早自1540年起英国同时设置两名国务秘书,分别掌管北方部和南方部。北方部和南方部根据地理南北的划分同时管辖内政和外交事务。由国务秘书同时分管内政和外交是近代早期的惯例,后来亦被美国所继承。直到1782年,英国才根据内政和外交两种事务性质,将南方部和北方部两个部重组为内政部和外交部。而此时北美殖民地早已宣布独立了。
 
统管内政外交:美国国务卿的设立
 
国家构建是一个长期的政治史过程,正如福山对国家构建的定义:“国家构建就是创建新的政府制度或强化现有制度。”所以,虽然1787年宪法确立了美国的基本宪制框架,但是宪法却无法穷尽对行政部门的具体规定,此时的联邦政府仍然有待生长。
 
其实,在制宪会议讨论行政权时,已经有制宪会议成员提出具体的行政部门设立办法。根据纽约州代表古文诺·莫里斯的提案,总统可以任命内政部长、外交部长、财政部长、战争部长和国务秘书(Sectary of State)等众多职务。其中国务秘书的职责是这样草拟的:“总统还要任命一位国务秘书,兼任总统政务会议秘书。他的职责是准备总统将要签署的一切公文。”由于意见不一且时间紧迫,联邦宪法最终并没有具体规定应当如何建立政府行政部门,而是将问题遗留给国会立法。因此,联邦宪法生效后国会面临的首要问题就是如何建立政府行政机关。国会所面对的问题确实极为棘手,联邦政府行政机构的设置需要在州权观念与高效行政之间寻找到平衡:
 
如果新的政府未能迅捷地架构并就位,那么整个共和国的试验可能会坍塌。如果共和国的结构和权力违反了深深根植于共和政体论者中的治理原则,或过深介入到本属于州的管辖事项,那么它的权力将遭到拒斥。国会如何能架构出一整套行政系统,令其不仅具有实效性,而且具有合法性呢?
 
联邦政府各部的设置就是在这种反复权衡中建立的,并且随着历史情境的变迁而反复调整、改革。
 
美国国务院是联邦宪法生效后建立起的第一个内阁部,国务卿也是联邦政府的第一个内阁职位。但是在邦联期间,邦联国会下辖的的确是“外交部”,而邦联的国玺以及档案则由国会秘书(Secretary of Congress)掌管。联邦政府国会最初的决定也是延续邦联外交部的建制。国会一开始就决定建立外交部、财政部、战争部等几个部门;除此之外,来自德拉瓦州的参议员约翰·维宁还提出建立一个内政部,以行使掌管国玺、保存档案、执掌内政、沟通各州以及管理西部领地等内政职能。在此之前麦迪逊也考虑过建立内政部的提议。但是维宁的提案在建国初期很难得到支持,此后多年其他人建立内政部的提案也被多次否决:首先,反联邦党人并不希望建立一个强大的联邦政府,参议员艾格伯特·本森就表示“联邦政府与各州政府的联系越少就越好”;其次,也正是二元联邦制的缘故,人们一直对建立专门的内政部门的合宪性抱有疑虑,因为这有可能扩大联邦开支、扩大全国性政府的权力;此外,孤立主义的情绪一开始就在美国弥漫,国会议员们也相信不会有太多外交事务。“小心翼翼地授权,保持审慎是反联邦党人共同具有的克制态度”,因此,正是在国会中反联邦党人这种克制态度的影响下,国会没有建立一个专门的内政部。司法部的情况也类似,虽然国会设立了总检察长,但是却并没有为总检察长配备相应的班子,直到30多年后才建立司法部。
 
不过,为了承担必要的内政事务,国会最终决定建立一个统管内政和外交事务的部门,将外交部改为由国务卿领导下的国务院。国会在建立国务院的立法中详尽地确定了国务卿以及国务院是如何保存档案、法律与国玺等内政职能,现仅摘录部分重要内容:
 
国会建立国务院的法律:An Act to provide for the safe-keeping of the Acts, Records and Seal of the United States, and for other purposes (September 15, 1789)
 
第二条并进一步规定,当任何法案、命令、决议或参众两院的投票由合众国总统批准和签名或因其反对而被退回后,它都应当毫不拖延地由国务卿从总统处接收;以及,当任何因总统反对而被退回的法案、命令、决议或投票,经国会复议且经参众两院各三分之二同意因而生效或成为法律的,此时它应由国务卿从最后批准的那一院的参议院议长或众议院议长处接收;以及,国务卿应当在他接收此法律、命令、决议、投票后,尽快尽可能方便地将其在合众国内发行的公共报纸上登载,并将其复制件送至国会参众两院,将两份及时证明的复制件送往各州行政当局;并且他应当将原件妥善保存,并因同样的原因记录在册。
 
第四条并进一步规定,国务卿应当保存前述印玺,并制作、记录和加盖该印玺经咨询参议院且取得同意而由合众国总统任命的、或单独由总统任命的文职官员的委任书……
 
第七条并进一步规定,国务卿应当在其任命后就有权保存和负责所述合众国国玺,和先前国会秘书保存的一切书籍、记录与文件……
 
在建立国务院的法案通过几天后,华盛顿总统任命托马斯·杰斐逊为美国第一任国务卿,他也是美国联邦政府历史上的第一位内阁成员。华盛顿和杰斐逊都相信,国会是特意创造这个兼管国内事务和外交事务的职位的,杰斐逊甚至强调国务院就是“除了战争部和财政部以外的整个内政行政机构”。
 
正如历史学家所说“通过文档鉴定和保存国玺,国务院被赋予了广泛的权力”,此时的美国国务院可以说就是早期美国国家建构内涵的缩影。在建国初期的随后时段,国会又继续通过一系列立法和一系列的习惯性做法赋予了国务卿和国务院广泛的权力与职责。例如,1792年建立的美国铸币局就由国务卿所掌管。1826年,时任国务卿的亨利·克莱对国务卿的职责进行过一个总结,一共达15条之多。根据克莱的总结,除了外交事务外,内政方面包括如下几条重要的职责:负责代表联邦政府联络美国各州州长或联邦领地总督,与各地联邦官员、法警和地区检察官联络;保存国会名册、法律、公共文档,印发法律文件;管理专利局、管理出版、证明版权;颁发委任书;证明文档、文书以及其他政府部门文件的真实性;负责人口普查和经济统计。
 
国务卿实际上是外交部长和内政部长的职务合二为一,位高权重,在实际上延续了早期英国宪法中的惯例。当时北美纷繁复杂的历史境况下,的确难以对内政事务和外交事务做出截然区分。尤其是当时联邦政府所面临的西部领土开发、印第安人事务等迫切问题都同时牵涉到国内政治与外交事务,因而需要国务卿这样的综合性的制度平台。例如,由国务卿所负责的几次重要领土并购都的确属于外交事务,但这些并购都是深陷于国内党争的政治漩涡之中的。购买领土并对其进行管辖的全部权力都掌握在联邦政府手中,这也就意味着联邦政府权力的扩大,这是主张小国寡民、反对美国帝国化的反联邦党人并不乐见的;之后,并购领土是否允许奴隶制,又成为南北角力的新问题,南北双方往往就是否并购某一块领土而争论不休。又譬如,19世纪60年代由约翰逊总统授意、国务卿西华德主持的阿拉斯加并购案,再清楚不过地显示了约翰逊总统试图打破弹劾案的政治僵局。然后,联邦政府所购买到的这些西部领地的总督又往往是直接向国务卿负责,或是需要通过国务卿才能与总统联络。从这个角度而言,统管内政外交的国务卿一职的设立既反映了早期美国现代国家构建的特殊历史背景,又折射出现代民族国家产生早期时政府机构的分化程度较低的一般特征。
 
早期国务卿职务的重要性与职权变迁
 
也是由上所述,这些职责虽然似乎都仅仅是文牍性的工作,但实际上在美国宪制中起到了重要的作用——这些行政性的权力一开始就被用来实现特定的政治目的。譬如,据记载,同情法国大革命的托马斯·杰斐逊在担任国务卿期间,就利用他管理出版、证明版权的职责“掌控公众对于披露的法国诸事件的反应”。
 
著名的“马伯里诉麦迪逊案”其实也是发生在两位国务卿之间的一大公案,直接事关国务卿颁发委任书的权力。联邦政府建立伊始,党争不断激化,随后演变为联邦党人与民主共和党人之间的尖锐对立。在1800年的大选中联邦党的候选人、时任总统亚当斯落败,亚当斯在过渡时期连续任命大批联邦法官,其中就包含了几十位哥伦比亚特区联邦治安法官。此时约翰·马歇尔已经被任命为首席大法官,但他仍在过渡时期继续担任代理国务卿,于是,颁发这么多联邦法官委任书的职责就仍然由马歇尔履行。据说,在杰斐逊就任的前夜,马歇尔仍在连夜加班颁发这些委任书。历史记录下了这个场景:“3月4日的深夜,作为国务卿的马歇尔被发现正忙于将合众国大印章加盖在被任命者的委任书上,而他的兄弟詹姆斯亲自搬运并递交它们”,而这批法官也被讥笑为“午夜法官”。忙中出错,有几份已经完成加盖国玺的委任书并没有被送出去,新任总统杰斐逊指示新任国务卿麦迪逊不得发出这些委任书。其中一位没有收到委任书的候任者马伯里将国务卿麦迪逊告上法庭,要求国务卿颁发他应得的委任书。
 
马歇尔大法官在判决中的首要问题便是,在职务委任中国务卿的角色是什么、在什么情况下标志着完成了委任书的签发程序。马歇尔判决:
 
合众国总统在亲笔签署马伯里先生的委任书之际,即正式任命其为哥伦比亚特区华盛顿郡治安法官;国务卿最后在委任书上加盖的国玺,确认了总统签署的真实性,亦证实了任命程序的完成;该任命行为赋予马伯里先生任职5年的法定权利。
 
马伯里诉麦迪逊案确立了美国宪法体系中的司法审查权,但同时,该案判决中对国务卿职权的实质性判断也确认了内阁部门首长的双重身份:
 
如果行政部门的部长仅是执行总统的意志或是宪法和法律内的裁量权内行事时,他是行政权的政治代表或私人代表,显然其行为就只能在政治上审查。但是,当某项特定职权由法律明确规定,且个人权利依赖于这项职权的行使时,显然,受其侵害的个人有权向法律寻求救济。
 
根据判决,国务卿等内阁部长在行政法上实际上存在着两个政治身份,即:总统个人的政治代理人和国会法律的执行者。前者所依据的是总统的特权(presidential privilege),后者依据的是国会制定法:这实际上改变了英国1765年的前述判例,即“国务秘书”的职权仅源于国王特权,它本身却并没有执法权、不是普通法上的“执法官”。
 
与负责代表联邦政府联络美国各州的职责,则构成了国务卿在总统选举程序和宪法修正程序中扮演重要角色的法理基础。例如,联邦宪法规定了联邦与各州的二元修宪提案权,即国会有权以三分之二多数提出宪法修正案,宪法修正案经由四分之三以上的州份批准后生效。但是,宪法却从未规定如何将修正案提交各州、也从未规定如何认定各州是否已经批准修正案。于是在实践中形成了由国务卿将宪法修正案提交各州的传统做法,并由国务卿统计宪法修正案是否已经得到了四分之三多数州份的同意而有效。在美国内战结束初期各方势力围绕宪法第十四修正案的角力中,国务卿西华德就凭此权力扮演过阻碍性的角色。
 
林肯总统逝世后,约翰逊总统虽然仍然继续推行南方重建,但是约翰逊同情南方的温和态度却引起了共和党控制的国会的严重不满,国会希望以更彻底的方式重建南方各州并立即赋予黑人所有公民权利。第十三修正案虽然废除了奴隶制度,但黑人的公民身份仍然悬而未决,第十四修正案就是在这个背景下产生的:在约翰逊否决了1868年《民权法》后,国会随即以三分之二多数再次通过《民权法》,为了避免《民权法》中可能存在的合宪性问题,国会决定通过修宪将《民权法》的原则永久化。而夹在总统与国会之间的国务卿西华德态度犹疑,但他在基本立场上的确更倾向于约翰逊,希望推行更为温和的重建方案。1868年7月20日,批准修正案的州在数量上达到了宪法要求的四分之三多数,西华德颁布了一个“有条件”(conditional)的公告,在公告中他提出了宪法批准过程中的两个合法性疑难:批准修正案的南方各州议会的合法性如何?撤回批准的俄亥俄和新泽西两个北方州的撤回是否有效?国会随即通过了一份决议案,认为国务卿在修宪过程中仅有程序性权力、无权做出实质性判断,要求国务卿西华德确认修正案的合法性并予以正式公布。这不啻为一场宪法危机,当代美国著名宪法学家阿克曼更是将国务卿如何扮演其角色的问题上升到宪法政治的角度:
 
如同围绕着第十四修正案历史的许多片段,会议—国会(convention-congress)此次解决修正案效力问题的举措也完全是史无前例的。在此之前,此类问题总是留给国务卿,由他签发一项适当的公告而去宣布修正案生效……国务卿西华德将如何回应国会这个咄咄逼人的决议,他是会反击公开否认第十四修正案的法律效力?或者他会实施一种策略性的后退?
 
西华德最终遵从国会的决定,在一周之后的第二份公告中宣告第十四修正案成为美国宪法的一部分而生效。虽然这场角力以国会的最终胜利为解决,但国务卿在其中扮演了阿克曼所声称的宪法政治中“反对派机构”的作用——反对派机构虽然阻碍了宪法的改革,但却具有使人们在宪法政治的热情中审慎思考的意义。
 
随着美国社会的发展,国务卿和国务院的职权开始逐渐缩限,但是由于早期二元联邦制的宪制结构的限制,这个过程一开始是缓慢而犹疑的。尽管在联邦初期就不断有人提议改组国务院,分别建立专门的外交部和内政部,但是国会在对加强联邦政府的怀疑态度下一直拒绝这样的提案;与此同时,随着经济的不断发展和领土的向西扩张,联邦政府的规模也随之不断扩大,作为兼具国内外职责的国务院逐渐不堪重负。起初,国务院进行了多次内部机构整合,增设了包括副国务卿在内的人员编制。直到1849年,国会才同意建立单独的内政部,但仅仅将原属于国务院的专利、版权和人口普查等少部分职责移交内政部。国务院仍然肩负了大量内政事务;内政部则只是一个相对弱势的事务性部门,长期都属于“外围内阁部门”(outer cabinet departments)。
 
除了立宪以外,在美国国家构建过程中最重要的节点就是内战。内战后确立的第十三、第十四和第十五修正案组成的“内战修正案”在法律上根本改变了1787年宪法所确立的宪制结构:内战修正案彻底改变了联邦与州之间的关系,将建国早期联邦—州平等并立的二元联邦制转换为了由联邦主导的一元联邦制。与此同时,美国社会经济状况也发生了巨大的变化,全国性的贸易与社会交往进一步扩大。在新的联邦权力结构下,联邦政府进一步扩大,建立新的内阁部门、拆分国务院既有了现实的需求、也有了宪制上的根据。在这一时期联邦政府逐渐膨胀起来,相继建立了一些新的联邦内阁部门与相对完整的官僚体系。国务院掌握的一系列重要内政事务逐渐被移交给海军部、财政部、商务部、司法部等专业部门,甚至保存历史档案的职责都于1903年移交国会图书馆。进入20世纪中期,国务院终于成为一个专业性的外交部门;有关修宪、联邦选举的事务也都移交给了其他部门,只有美国国玺依然由国务卿保管,这主要是因为国玺与外交事务和国事活动密切相关。
 
上面讨论的国务卿职权在相当大的程度上是事务性的行政管理职权,虽然它们的确是国务卿宪制地位的基础,但是国务卿在美国宪制中所处的实际位置还需要由它与总统职务的关系来决定,尤其是比行政管理职权更为重要的政治决策权更仰仗总统。美国宪法所建立的是一个“帝王式的总统制”,宪法将行政部门的权力仅授予总统一人,其他任何的行政权力都由总统权力衍生而来。于是乎,一方面,每一任国务卿的具体权力既取决于他与总统之间的个人关系;但另一方面,一个时代国务卿职位的权力与地位又需要由大的历史环境决定,这都充分体现了美国宪制安排上的灵活性。
 
林肯总统的一句名言生动地说明了美国总统在联邦行政机构中的金字塔顶端地位:“七票反对,一票赞成,决议通过”(Seven noes, one aye-the ayes have it)。其实,制宪会议曾经提出过多套“政务会议”或“枢密院”的方案,但都由于担心枢密院会成为总统逃避决策责任的工具而被制宪会议否决,宪法最终将行政权力都赋予总统,并写入“总统可要求各部门首长就所负责任内的事务写出书面意见”。不过,总统并无法独自决策和自行统治,因此在制度上也必然会形成相应的顾问与决策班子,美国的内阁制实际上是在政治实践中发展起来的宪法惯例。一方面,内阁成员的辅佐为美国总统提供了必要的支持;另一方面,内阁职位的权力又同其顾问官的身份息息相关,顾问官的角色是他们影响政治决策权最重要的工具与渠道。
 
最初,华盛顿总统仅是向各部部长书信征求意见与建议,但华盛顿咨询的事项并不仅仅局限于宪法所规定的“各部门首长所负责任内的事务”。后来,逐渐发展为华盛顿与各部部长之间的定期相互碰面,成为了真正意义上的内阁会议,到了1791年内阁会议一词已经逐渐在政要之间的书信里和新闻报纸中得到使用。在华盛顿缺席时,由副总统与各位部长开会讨论政务,由国务卿负责将会议讨论的具体信息通知华盛顿。在这一时期,内阁维持了一个较小的规模,内阁成员主要包括国务卿、财政部长、战争部长和总检察长共4个成员。直到林肯时期,内阁成员也只有7人,仍然维持在相对较小的规模。不论如何,借用威尔逊的用词,在这一时期内阁基本上是一个“私人的顾问团体”。
 
此时,国务卿可谓是内阁中最为显耀的“首席阁员”,是政治家们更上一层楼的重要平台。据统计,美国前10位国务卿中就有5位在卸任后又陆续成为美国总统,其中除了独立元勋以外的小亚当斯、范布伦、布坎南都在担任总统前都曾担任过国务卿。著名的南方政治家卡尔霍恩在辞任副总统后也曾短暂担任国务卿一职。在他短暂的任期内,卡尔霍恩竭力争取合并德克萨斯,以保持南北双方的均势,以维持南方奴隶制。而林肯总统任内的国务卿西华德是林肯在共和党内竞选中最重要的竞争者,在林肯总统任内林肯也一直予以西华德充分的权力,使西华德成为历史上最为重要的国务卿之一。此时国务卿在美国宪制中的地位侧面体现在总统继承顺序中,1886年修改的《总统继承顺序法》中国务卿位列继承顺序第二名、仅次于副总统,其修改理由之一即是国务卿在内阁中的重要作用。
 
随着联邦政府的不断扩大,美国相继设立了内政部、商务部、农业部等多个部门。美国内阁规模也随之逐渐扩大,到1933年小罗斯福总统内阁中,除副总统外一共有10位内阁成员,比华盛顿内阁翻了一倍多。虽然研究者普遍将国务卿与财政部长、司法部长、国防部长(战争部长)等高度政治性部门的部长列为“内部内阁成员”,能源部长、农业部长、教育部长、住房部长等较为技术性和事务性的部门的部长列为“外围内阁成员”,内部内阁成员仍然具有更高的地位和权力;但内阁规模的扩大仍然意味着国务卿在宪制体系中的权力逐渐被稀释。同时,作为一项政治惯例的内阁逐渐制度化,因此也逐渐丧失早期内阁的那种“私人顾问团体”性质。此外,虽然人们都将国务卿定位为美国的“外交部长”,但正是由于宪法将行政权和缔约权授予总统的规定,实际上美国总统才是美国外交权力的最高决策者。从联邦政府一开始的政治实践中,外交权力就并非由国务卿所专享:华盛顿在决定外交政策时就曾咨询汉密尔顿、麦迪逊、杰伊、诺克斯等多人。
 
第二次世界大战可以说是国务卿地位下降的关键节点,其中既有必然性、又有偶然性。首先,美国的参战最终意味着美国国内的孤立主义情绪的破产和门罗主义政策的终结,美国的全球利益扩展也意味着外交权力在美国政治中地位剧升。这虽然意味着外交政策比孤立主义时代有更重要位置,但也同时就意味着美国总统比旧时代更需要牢牢抓紧外交决策权,国务卿更多成为总统外交政策的执行者而非直接决策者。当代美国总统就常常直接派遣个人外交特使,这些外交特使往往跳过国务院,直接处理特定外交事务并直接向总统负责。其次,1953年的《国家安全法》建立了名为“总统国家安全事务助理”的新的内阁级职位,该职位被定位为总统在国家安全事务方面的顾问。由于美国国家安全事务的全球性,国家安全事务助理逐渐参与各项外交决策。在法律上,国家安全事务助理是总统的个人顾问,其任命不需要得到国会的同意、总统可以选择自己更亲密和信任的政治伙伴担任国家安全事务助理,而国务卿的任命则受到国会各方政治势力的掣肘。因而,总统往往更倚重国家安全事务助理。另外,国务卿往往还受到身后庞大的国务院官僚机构的约束,需要在总统与国务院的部门利益之间做出平衡;而国家安全事务助理只有一个小规模的顾问班子,其主要成员往往是国际政治学者而非专业外交官僚,可以更高效、私密和超脱地辅助总统做出决策,这也是总统偏爱国家安全事务助理的原因之一。第三,罗斯福在总统任上的突然去世又迫使继任的杜鲁门反思副总统职务在宪法体系中的地位与意义,副总统在政治体系中的地位开始大幅提升。据历史记载,杜鲁门在继任总统职务前,对罗斯福的重大军事和外交决策知之甚少,譬如研制原子弹的曼哈顿计划就对时任副总统的杜鲁门保密。杜鲁门上任时就对媒体坦承他内心的猝不及防:“我不知道你们是否曾有过突然降临的压力,但昨天我被告知发生了什么之后,我感觉月亮、星星以及所有行星都压到了我身上。”为了吸取前车之鉴,确保副总统在特殊时刻能够迅速接管国政,副总统开始更为广泛地分享和参与政务。根据1947年《国家安全法》的规定,副总统成为国家安全事务委员会的法定成员。除了较少使用的兼任参议院议长这项程序性的权力外,这是副总统职务第一次在制度上拥有了实质性权力。如果说建国初期国务卿是通往总统职务的敲门砖的话,那么在二战以后副总统开始成为通往总统职务的垫脚石,尼克松、福特、约翰逊、老布什都曾担任过副总统,没有再担任总统的戈尔、切尼、拜登也都被认为是强势副总统,这是19世纪所未见的。这样,在二战后新的政治环境下,副总统、国家安全事务助理与国务卿一同分享了外交事务上的顾问权与决策权,这无疑削弱了国务卿的原有地位。
 
实际上自20世纪起,就再也没有国务卿在卸任后又担任过总统的。1947年,国会再次修改《总统继承顺序法》,重新将众议院议长和参议院临时议长的顺序排列在国务卿之前,侧面反映了国务卿职务重要性的下降。著名外交家基辛格更多凭借国家安全事务助理的身份掌握外交大权,其同时期的国务卿罗杰斯甚至被尼克松和基辛格排除出外交决策核心;罗杰斯卸任后,基辛格才在继续担任国家安全事务助理职务的基础上同时兼任国务卿。虽然近些年偶尔有克里、希拉里等强势国务卿的出现,他们由于党内政治妥协而获得总统的分权,这并非是制度性的安排。除了以上少数几位强势国务卿,作为国务卿的制度性重要程度已经不复当年,更多的国务卿身上呈现出的是外交政策的具体执行者和高级官僚的色彩,小布什任内的鲍威尔、赖斯等人都被认为是相当弱势的国务卿。既无专业外交官经历、又没有得到总统加持的国务卿蒂勒森,则早早被人们认定进入了“垃圾时间”。
 
结语
 
《联邦党人文集》开篇有一句著名的设问:“人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府,还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织?”对于这个疑问,制宪者们的心里并没有底,富兰克林在制宪会议上最后陈词时就表示:“我进一步相信,这会可能治理得好若干年,但最终仍会像其他政体一样以专制收场,因为人们一旦过于腐化就无法维持共和政体,就需要一个专制的政府。”杰斐逊一开始也同样相信,宪法每隔一定时期就需要交给人民重新制定。
 
但正好是这种谦逊的心态下,反而制定出了一部优良的宪法。美国宪法实践的结果确实比制宪者们想象得要好,即便期间美国经历了国家版图的大幅扩大、工业革命的洗礼和一次惨痛的内战以及美国全球霸权地位的确立,当代美国已经与200多年前不可同日而语;但除了相对并不多的修正案以外,这部宪法的根本原则与基本宪制框架却得到基本的维持。这种长期的宪制稳定,是同宪法的制定者们和具体实践者们能够在宪法原则与现实妥协二者间取得良好平衡息息相关的。根据制宪会议的记录,制宪者在制定宪法的过程中充分体现了一种原则性与灵活性、妥协性相协调的精神,正如尹宣在《辩论:美国制宪会议记录》译者导言中的精准总结:
 
他们取得明确一致的看法,体现为宪法中的刚性条文;取得大体共识的部分,体现为宪法中的柔性条文;取得初步共同意向的部分,体现为宪法中留待联邦议会完成和继续发挥的条文;达不成一致看法的部分,一律在宪法中隐去……
 
制宪者们不追求至善至美的理想政体,而是在原则与实用主义之间寻求平衡点,宪法并没有试图一劳永逸的框定一切——正如威尔逊所评价的“(美国宪法)建立在牛顿原理之上,却为生存与环境施加的影响提供了广阔的空间和弹性”,“活的政治宪法在结构与实践上必须是达尔文式的”。也就是说,对于法治、权利保护、权力制衡的立国基本原则,受到启蒙理想感召的制宪者们并无大的分歧,达成了基本的一致并作为宪法的核心而固定下来;对于如何实现这些原则,制宪者们也通过总结殖民地时期的政治实践的经验,从而大体安排好了立法、行政和司法等权力的相互配置。宪法有关于如何设置内阁和政府部门的细节,则正好就是尹宣所谓“取得初步共同意向的部分”,交给了历史性的国家构建的过程。根据记载,制宪会议对是否设立“枢密院”或者类似的顾问会议的提案始终抱有各种疑虑,于是,制宪者们在宪法中留下了“总统可要求各部门首长就所负责任内的事务写出书面意见”的含糊其辞,将如何设立政府部门和是否设立内阁交给了国会和具体政治实践。制宪者的这个决定是充满了实用主义和改良主义的政治智慧的——在保证立国原则对权力进行约束的前提下,将那些可能需要调适的部分留给现实中的多元政治实践去探索和发现,在实践中去做出适宜的具体政治安排并预留了改进的空间。
 
如果说在早期的国家构建拓展过程中,内政和外交无法截然分开,那么就需要一个统领性的制度平台来综合行使外交与内政权力,于是产生了早期位高权重的国务卿;那么到了大工业化以及全球化的时代,就需要一个专业外交的官僚机构更有条不紊地处理各种复杂的外交专业事务,那么国务卿职位的设立、发展和变迁就体现了与时俱进的调适性。这种调适性最终体现了宪法的实用主义政治智慧,一部优秀的宪法需要在原则和妥协之间做出平衡,制宪者们把原则确定下来后,妥协交给具体历史情境,国家构建的过程并非仅仅是制宪者一劳永逸的确定一部宪法。需要补充的是,当代国务卿职务地位的下移并不只是意味着总统权力的无端扩大。从“政治—行政”二分的角度来看,专业外交的兴起与发展、国务卿执掌的国务院外交官僚体制的完善也同样构成了另一维度的权力制衡。
 
原文载于《清华大学学报》(哲学社会科学版)2018年第4期,作者:唐飞,上海交通大学凯原法学院。
 
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