张家麟

 

    台湾在2009年4月终于将延宕多时的〈宗教团体法草案〉送交立法院内政委员会审查通过，未来只要朝野政党具有共识，宗教团体或其它利益团体不再有过多的压力，加诸于政府或立委身上，估计宗教团体法草案在立法院通过的可能性相当高。

     过去学界对台湾是否要设置宗教法制出现过不同的声音，学者以自己的专业论述政府提出此草案的合宪的正当性或违宪的不当性，不少学者从宗教自由的宪法规范，反对国家介入宗教团体的各种「自治权限」，认为这是违宪的作为。(许育典，2006：185-242；陈惠馨，2006：243-280；陈英淙，2007：295-298)尤其从德国的经验来看，台湾应该效法德国政府，对宗教自由的保护，而不该订定宗教团体法。(陈新民，2006：281-314)然而，也有留德的学者持相反的意见，认为国家给宗教团体特权，拥有异于一般民众的免税利益，国家就可以根据宪法的权利与义务相对等的概念，要求宗教团体从事世俗活动时，接受国家的法制规范。(张永明，2005：58-88)类似的主张，也出现在财税领域的专家，认为宗教团体获得国家特殊的保障，就应该在税务上承担国家的要求，因为他们的财产取之于社会大众，就应该向社会大众公开财务的使用，因此，国家就有责任订定法制要求宗教团体根据国家相关法制公开财务状况。(林江亮，2009：286-289；http://www.ccw.org.tw/wp-content/uploads/20090325IA.pdf。)

    除了对台湾宗教自由的宪法权限来理解外，部分学者也提出比较宪法中的宗教自由的解读，包含从世界各国的宗教法制来理解全球各地的宗教自由内涵。例如美国、德国、日本、比利史、英国等国家，从该国的宪法与法律中的宗教自由内容当作台湾未来宗教法制参考的依据。

    本文对宗教团体法是否合宪并不想着墨，而是想从政教关系的研究途径切入，探讨以下几个问题：理解行政院版的宗教团体法草案为何在此时提出？本法订定的内在基础为何？国家在民主结构下，如何与宗教团体互动？国家的意志偏好在那里？为何不愿意全盘满足宗教团体的要求理由何在？除此之外，未来宗教团体法通过之后，将对宗教团体、利益团体或官僚体系产生什么影响？这些问题将构成本文的主要论述焦点。

 

    内政部民政司宗教辅导科主导的宗教团体法草案成为「行政院版」，（黄庆生，2003：240-255）此版本与立法院黄昭顺委员提出的「黄昭顺版」，共同提交立法院内政委员会审查一读通过。事实上，这个草案的前身为内政部民政司所草拟，在1999年时已经修订过五次，而在2000年政党轮替后，内政部邀请宗教界代表及专家学者37人组成「宗教事务咨询委员会」，此委员会共推6位咨询委员组成宗教立法小组，针对内政部版本进行研究，而经历三次的讨论之后，提交宗教事务咨询委员会，在该年底通过内政部版的草案，送交行政院核备。然而，2000年底至2009年立法院一读通过为止，已经过了9个年头。为何会搁置这么久，直到去年再度被立法院所重视，最主要有下列几个原因：

    大法官释字第573号解释明确指出，长期以来内政部民政司宗教辅导科执行的「监督寺庙条例第8条」违宪，违反法律明确性原则、比例原则、宗教自由原则及平等原则。主管宗教的行政官僚体系，最主要根据「监督寺庙条例」及「寺庙登记规则」这两项行政命令，来管理或辅导台湾地区的宗教团体，如今被司法院大法官会议宣告第一项条例违宪，将造成主管机关无法可管的窘境。大法官不但宣告此条例违宪，而且要求行政机关在短期内应该停止使用此条例，因此，行政机关有时间的急迫性，修订新的「法制」来取代原有的「监督寺庙条例」。

    除了大法官宣告行政机关的管理宗教条例违宪外，行政机关也对过去长久以来宗教团体由不同机关管理的多头马车现象有所检讨，期待将政出多门的各项宗教管理法制，综整成新的宗教团体法制，当作依法行政的根据。

    根据行政院内政部对宗教团体法案总说明，就说出了这项期待。行政机关内政部也深知，从民国18年订定的行政命令监督寺庙条例，仅仅符合佛、道、民间宗教的管理需求，而无法扩张于各个宗教的辅导，因此，早在民国42年起，就广泛收集国内外相关法令，直到最近几年，才逐渐形成管理宗教最低限度的法制原则，而订定宗教团体法草案。

    （三）殡葬条例下宗教团体的压力

    另外一项原因在于宗教团体的压力，根据「殡葬管理条例」第72条规定，「寺庙或非营利法人设立五年以上的公墓、骨灰存放设施得继续使用，但应于两年内符合本条例的规定。」依此规定，全台湾各地附设纳骨塔设施的寺庙，将于民国93年7月届满，而不得再提供民众安置骨灰。此项法令，对拥有纳骨塔设施的佛教团体造成重大冲击，开始引起佛教团体的重视。(林蓉芝，2006：35)因此，台湾地区中华佛寺协会乃联合各佛教团体对立法委员及行政部门表达意见，认为应该在宗教团体法草案重视这项议题，而促成行政部门重新正视宗教团体法的立法工作，尝试让既有的佛教团体纳骨塔设施可以继续合法使用。

    基于上述三项理由，行政部门乃有将已订好的〈宗教团体法草案〉送交立法院审核的时间压力。再加上2008年之后，国民党拥有行政与立法的绝对优势，由国民党立委吴育升担任内政委员会主席，乃于2009年3月25日召开立法院第七届第三会期内政委员会「宗教团体法草案」公听会，而在同年4月6日于内政委员会一读通过行政院版本的修正条文。初步实践了2000年民进党陈水扁总统提出的「宗教政策白皮书」，内政部宗教咨询委员会所规划的「宗教团体法草案」蓝图。

 

    从1987年以来，台湾国家体制由威权转型到民主，政府对宗教的管制也随之变化，由过去的有限度宗教自由，转向为大幅度的宗教自由。尽管仍然维持过去的监督寺庙管理条例，但是对宗教活动大幅度的放宽，新兴宗教也得到发展。（张家麟，2009：1-2）简言之，民主政治结构下，台湾地区已成为宗教自由的宝地。

    行政部门与立法部门对宗教团体法皆有共同的期待，他们希望透过本法来维护人民信仰宗教自由，保障宗教团体健全发展。而非透过宗教团体法来「管理」或「压制」宗教团体。行政院内政部宗教咨询委员会的成员就指出，政府期待宗教团体法草案应该有限度的介入人民的宗教自由活动，尤其在宗教的「神圣面」，应该完全尊重人民的宗教自由，属于宗教团体自治权限；而在宗教的「世俗面」，则政府可以有限度的介入辅导与协助，让宗教团体健全发展[1]。（林本炫，2005：45）这种尊重人民大幅度宗教自由的作为，而非全面的订定「宗教法」来管理人民，使得台湾地区呈现高程度的宗教自由Otto也符合当前国家官僚体系辅导宗教团体的政策。[2]

    宗教团体法草案的基本立场是采取「自由登记制」，台湾地区的宗教团体可以自由选择是否向国家机关登记为寺庙教堂聚会所、宗教社团法人或宗教财团法人，选择登记者就享有国家保护的宗教「特权」，也必需接受国家相对的法律要求。至于选择不向国家登记者，则没有国家给予的宗教特权，但仍然可以在台湾地区自由宣教，从事各种宗教活动，享有宪法保障的宗教自由。

    也就是在宗教团体法草案中，所规范的「宗教自由」，是宪法广义宗教自由的一小部分，而这一部分是与宗教团体世俗活动比较有关连，与宗教团体的神圣活动无关。国家在此法案中，只介入宗教团体与社会紧密关连的一小部分世俗活动。国家也并非压制宗教团体，而是站在权利义务相对等的立场上，认为宗教团体既然享有国家给予的特权，就必需承担对社会公众的基本义务。

    宗教主管官员也对人民的宗教自由的圣与俗层次重新再诠释，将之分为三个层次。第一为「核心内宗教行为」，它属于宗教团体基于宗教的目的所从事的宗教神圣行为，行政机关应该对之尊重，完全由宗教人士自治自律。其次为「次核心宗教行为」，它属于宗教团体基于宗教的本质与目的，所从事的一般世俗行为，行政机关应该对之辅导及协助，可以要求宗教人士在法律范围内自律。第三层为「核心外宗教行为」，它属于宗教团体基于一般社会目的，所从事的一般世俗行为，行政机关应该对之监督及管理，要求宗教人士遵守相关法令。（黄丽馨，2008）

    照这样的论述，行政机关可介入人民的宗教自由项目可能增多，包含次核心及核心外的宗教行为这两个项目。然而，这也得看核心内宗教行为的范畴有多宽，如果此类的宗教行为涵盖大部分人民的宗教自由，则政府介入的事务也就相当有限；反之，核心内宗教行为的范畴紧缩，而次核心与核心外宗教行为的范围增宽，则政府管理与监督人民的宗教活动将相对升高。

    但是依现行宗教团体法草案来看，政府并未全面干预人民的宗教自由。相反的，在此草案中政府仅有限度的介入，甚至给予宗教团体「特权」，辅导、协助其维护既有的利益，仅相对要求他们承担「有限度」财务透明化的责任，宗教教育机构的设置条件，宗教财团法人与社团法人的设立标准，及纳骨塔的退场机制等。从这个角度来看，台湾政府规划的宗教团体法草案来看，给予宗教团体的利益远大于对他们的管理与要求。政府在未来用此法案管理人民的宗教活动，将限缩于有限的范围内，只属于宪法规范下宗教自由的一小部分，而此部分是属于宗教的世俗活动，政府站在主管机关的立场将给予协助。至于本法未规范的宗教活动，它们属于宗教神圣面的行为，政府将放任人民拥有高度的宗教自由。

    根据宗教团体法草案的规划，无论是行政院版或是立法委员版，他们都提出给予宗教团体异于一般人民的「特殊权利」。主要的权利有下列几项：1.明确划分宗教团体类别包含寺院、宫庙、教会，宗教社会团体及宗教基金会三类。2.赋予宗教团体宗教法人地位。3.给予宗教法人相关租税优惠条件，包含宗教团体土地购置、让售、赠与或继承者免税。4.给予都市道场合法生存空间。5.给予宗教团体附设纳骨塔、火化设施的认定条件。6.给予宗教团体办理宗教教育条件。7.给予宗教团体办理医疗公益慈善事业或其它社会福利事业的法源依据。8.宗教团体已使用公有非公共土地者，依本法取得让售资格，解决宗教长期使用公有土地，却无法可合法取的土地使用的困境。9.宗教团体所使用的土地，可优先办理都市计划或使用地变更登记，解决宗教用地之土地变更困难或变更时辰过长的困境。

    这些宗教团体的利益将在宗教团体法草案得以有限度的实践，例如宗教团体的纳骨塔设施将之认为宗教建筑物的一部分，只要该团体拥有此纳骨塔、火化设施满10年，就可以就地合法，不受殡葬管理条例的规范约束。再如宗教法人经主管机关许可的设立宗教教义研修机构，此机构可以颁授教育部认可的学位，但须经过教育相关法律规定办理。第三项为宗教团体占有国家公有地，满五年以上者可就地合法。这些项目并非完全由满足宗教团体的需求，而是国家要求宗教团体享受权利之际，应该相对的做出符合法律的规范。

    由上面论述可知，目前台湾已经步入民主政治的统治结构，政府对人民宪法上的宗教自由必需加以贯彻和保障，订定的宗教团体法草案不能脱离宪政主义（constitutionalism）的规范，尽可能尊重人民或团体在宗教自由中的神圣行为，不得随便干预这些活动。因此，宗教团体法草案只能在此架构下，由国家对宗教团体给予合理的辅导与协助，让他们得以在台湾地区享有高度的宗教自由。不过，站在相对公平的立场的宪政哲学来看，宗教团体已经拥有国家保护的诸多「特权」，它们的世俗活动，也就必需回馈社会大众，而国家必需站在客观的第三者立场，发挥公权力要求宗教团体承担它们应该遵守的责任。因此，国家订定的宗教团体法草案在整体宗教自由的范畴中，只占一小部分，国家形同有限度的自我节制，对宗教团体的辅导与协助。

 

    国家在订定宗教团体法案的过程中，广泛且长期咨询台湾地区的宗教团体领袖与专家学者，历经一连串的讨论，与会的领袖提出相当多的建言。然而，国家主管机关为了贯彻宪政主义中的宗教自由并非全盘接受；相反地，往往大幅度的搁置宗教领袖的意见。从宗教团体法草案的成形，就可看出强烈的国家意志(state autonomy)，而此意志表现出台湾是一个民主政治结构下，具有宗教自由的「国家性质」 (statehood)。(Nordlinger,1981:7；高永光，1995：75)

    政党轮替后，陈水扁政府执政，为了实践其宗教政策白皮书，在行政院内政部成立宗教咨询委员会，广纳台湾地区各宗教的领袖与专家学者，共同为未来的宗教法案研商。

    主导此法案的行政院内政部宗教辅导科，在之前已经草拟一份宗教团体法，而且先后修订过五次。宗教咨询委员会就得在既有内政部官方版本的法案修订或另起炉灶，重新立法做一选择。讨论的结果，为了时效及内政部官方版本可行性甚高，乃决定采用修订既有版本的作为。(林本炫，2003：222-225)宗教咨询委员会为了提高修法的速度，另立了立法小组，由委员会共推台湾基督长老教会总会总干事罗荣光牧师、中华民国道教团体联合会理事长吴龙雄、天主教台湾地区主教团秘书吴终源神父、中华佛寺协会秘书长林蓉芝、国策顾问杨四海律师、真理大学宗教学系助理教授林本炫等六人，代表委员会提出修订法案的意见，最后送交委员会审议。

 

    从宗教咨询委员会的建构来看，这是台湾政府订定法案常有的作为，国家为了使法案更为周延，往往从各界代表中，筛选与法案有关的菁英，形成国家咨询的委员会，此委员会变成国家的智库，为国家提供各种不同的意见，让法案变得比较可行。在全民健康保险法的形成过程，也看到国家与菁英连手的模式，共同为法案的制定做出贡献。

 

    国家与宗教菁英的结合，共同为宗教主管官僚体系所订定的草案再次把脉，发挥不错的法案草拟功能，这是国家行政系统常有的作业模式，可以避免法案的重大疏失，而且具有与法案相关管辖下的团体的民意基础。因此，从此角度来看，宗教咨询委员会的建构，形同国家行政系统与宗教团体菁英互动的良好平台，在此平台上，决定了宗教团体法草案的刍型，而此版本刚开始是由国家官僚体系所主导，再由宗教咨询委员会的立法小组小幅度修订，最后由宗教咨询委员会征询相关部会主管意见后裁决，再交由国家官僚体系送交立法院讨论。因此，2009年一读通过的立法院内政委员会版本，就是以当年宗教咨询委员会裁决的版本为蓝图，再作为幅调整、修订。

 

    宗教领袖对国家在宗教法制的建构，要求远超过宗教团体法的内容，国家面对不同领袖提出的各项要求，并非全盘的接受，在此法案形成过程中，可以看到国家强烈的自主性，像佛教、道教、基督教与天主教领袖，都曾经对国家设计的宗教法制提出质疑，有些全盘否定本法；有些则要求国家扩张公权力，维护既有「制度性」宗教的利益。然而，当台湾政府从1987年由威权体制转型为民主体制后，宗教自由的程度升高，在民主宪政的结构下，国家必需实践宪法中人民的宗教自由，因此，不太可能完全被宗教团体领袖所主导。
 
    1.搁置宗教领袖提出「恢复全国宗教团体组织的呼吁」

    天主教台中教区主教王愈荣就认为，宗教团体法草案对天主教会将产生重大困难，因为根据法案内容，天主教会可以成立不同的宗教社会团体、宗教基金会或教堂，每一个天主教的教堂，都可以单独去跟国家登记，将打乱天主教原有的阶级系统，严重违反宗教自主政教分离的原则。(王愈荣，2004：153-155)在天主教会的立场看来，全球天主教是属于「制度性」宗教，(C.K.Yang, 1961:294-295)在台湾地区的天主教隶属于世界梵蒂冈天主教会，而且台湾地区的天主教只有一个系统，最高领袖为中华民国枢机主教，在其下面有不少教区的主教，在教区下有不少的天主教会，由神父来负责，在此系统中层级分明，上层指挥中层，中层指挥下层，是一个标准的完整体系，也构成一个团体。如果根据台湾的宗教团体登记办法，将可能打乱天主教原有的系统，让天主教会在台湾的法制结构下分崩离析。

    与天主教会领袖雷同的主张为道教领袖张柽与佛教领袖净心，他们两个皆强烈建议政府应该在宗教团体法草案中规定「中央教会制度」，让各宗教拥有中央教会，在各地区有地方教会，在地方教会下有小教会，形成一个完整的教会系统，避免宗教团体的隶属关系次序。(净心，2006：180)

    对台湾的佛、道教团体而言，在威权时代就是采取这种作为，当时国民党政府要求台湾地区所有的民间宗教庙宇，必需选择加入佛教或道教团体，便于国民党政府的管理。但是，当国家体制转型之后，许多寺庙团体脱离原有国民党掌控的中华民国佛、道教会、台湾省佛、道教会、各县市佛、道教会，形同既有的中华民国道教团体组织的崩解。他们不再缴规费给上级教会，上级教会没有任何的直属寺庙时，形同上级组织空洞化，也就无法运作。过去中华民国佛、道教会是在国民党政权下建构起来，现在民主化之后的台湾政府，就把这项权力交还给各个寺庙，让他们自由选择加入或退出原有的佛、道教组织。因此，过去强有力的中华民国佛、道教会，在国家体制转型之后，显得相对瘦弱。

    佛、道教领袖目睹这样的转型，他们想藉由修订宗教团体法草案，恢复过去的庞大组织，再次拥有丰沛的寺庙人力资源与财务基础；然而，现在的民间宗教庙宇，自主性格甚强，在人团法的法制结构下，经常自由的结社，成立单一神祇联谊会，或不同目的的宗教社团组织，光是以全国佛、道教为名的宗教组织不下十个之多，传统的中华民国佛、道教会，只不过是这些组织中的一个虚弱组织。

    佛教领袖星云希望国家订定宗教法或宗教法人法来扼止宗教的乱象，他认为从历史上来看历代的宗教法令，从隋唐以来，几乎每个朝代的政府，都大幅度的介入宗教活动，包括订定「僧官」、「僧尼犯法根据戒律来议处」、「试经剃度」制度等，国家用公帑来供养僧官，为僧官订定不同的阶级与俸禄，僧官的考核比照考试制度来筛选，僧尼犯法不用国家世俗法律，而用宗教的戒律。(星云，2004：11-36)

    星云这种主张并未得到国家的认同，主要原因在于当前中华民国管辖下的台湾，处于多元宗教的现象，不太可能回到过去君主专制王朝的传统，提供俸禄给各宗教组织及组织中的宗教人士，这明显违反了政教分立的原则，形同国家运用国家体制及经济利益来操纵各宗教团体，包含提供俸禄来掌握宗教组织中的人事权，运用法律来将各宗教团体纳入国家公务体系当中，宗教团体中神职人员变成国家公务人员。如果国家纳入星云的看法，形同国家扩张权力，介入到台湾地区各宗教团体的内部组织与人事运作自治权利；因此，尽管星云为佛教界的重量级领袖，但是他这项呼吁并无法改变国家宗教团体法草案有限度介入宗教活动的主轴。

    星云法师不只期待国家大幅度介入宗教团体活动，也希望国家订定严格的宗教法制，来规范各宗教团体内部的神圣活动，包含各宗教领袖传承的资格，寺庙教堂应由宗教神职人员主导及宗教士的养成。(星云，2006：64-73)

    在他看来台湾的宗教法未能兴利，无法促使台湾地区的宗教团体发展，主要原因在于政府放任非神职人员来主导宗教。因此他认为政府应该在订定宗教法时，纳入神职人员的资格认定，让他们取得正式的「宗教士」资格，只有宗教士才可以来管理寺庙教堂聚会所。而且，从各国的经验来看，几乎许多国家都订定宗教士的基本条件。(星云，2006：69-71)

    如果星云的主张变国家的宗教法制，将对既有的台湾地区宗教团体的生态产生重大冲击，冲击最多的可能是华人民间宗教的寺庙。长期以来，它们就是非制度性的宗教，没有神学院制度养成的神职人员驻庙，庙的传承也不一定依靠神职人员，而是自己拥有一套异于制度性宗教的寺庙管理制度。如果政府认定这些寺庙的神职人员资格有问题，形同政府高度介入的民间宗教神职人员的传承系统，运用法制打击既有的民间宗教传统，而可能强迫他们聘请佛道教法师、道长来驻庙，而扩张了佛道两教的势力，压制了既有华人民间宗教。由于政府涉入宗教人士资格的认定，可能付出违反宗教平等的重大代价，因此，宗教团体法草案草拟之际，宗教咨询委员会立法小组成员，就认为政府不宜介入宗教神圣活动。在立法小组看来，这些神圣活动包含各宗教的神职人员养成，各宗教的领袖传承，政府都应该尊重他们内部的自治权限，而不能跨越这条红线。(林本炫，2005：46-49)

    佛教领袖星云法师呼吁，未来宗教法制应该效法先进国家，将宗教教育列为国民必修课程之一，使国民认识正确的宗教，防止邪教兴起。因此在宗教法中，政府应该要承认神学院、佛学院与道学院，来满足国人的全人教育。(星云，2004：54)

    这项呼吁在2006年再度被提出，在佛教师父看来只有传统宗教是「正教」，其余宗教或新兴教派可能都是「邪教」，为了避免邪教的宣教伤害世人，他希望政府的宗教法制中，应该要扼止邪教的违法行为。(星云，2006：74-76)

    尽管佛教师父希望国家介入正、邪教的判定，但是，未来台湾宗教团体法制对此议题完全搁置不论，因为这是宗教竞争的议题，而非正、邪之分的判定。过去许多被政府当局视为邪教的新教派，如罗马帝国曾宣称基督教为非法邪教，天主教宗曾宣称马丁路德、卡尔文改革宗为邪教，中国过去的君主专制王朝，曾经宣告佛教为邪教，日本幕府政府曾经宣告天理教为邪教，国民党政府也曾经宣告一贯道为邪教，中国政权至今只承认五大宗教合法，其余宗教为邪教。然而，历史证明宗教的发展，可能远比政权来得久远，当初宣告这些宗教为邪教的政权，许多已经结束他们的统治，而宗教仍然存在信仰者的心中。

    宗教咨询委员会的立法小组，对此议题完全不提，原有内政部民政司的官僚体系版本，也没有任何法规来规范「邪教」的内涵及惩处，因为，在制度性宗教领袖看来，新兴宗教的作为可能与传统宗教大相庭径，以传统来评估新兴宗教，当然就可能发出新兴宗教会伤害社会的警语，而判定他们为邪教。但是从宗教发展的角度来看，任何传统宗教可以变成世界主要宗教，也都是从新兴宗教逐渐发展而来，经历过历史的粹炼与淘汰，部分新兴宗教在未来可能成为世界主要宗教之一。政府应该提供多元宗教在台湾社会竞逐的空间，让台湾变成自由的宗教世场，让台湾人民可以在传统与新兴宗教中选择，而目前的宗教团体法草案就创造了这项法制结构的情境。

    佛教界人士反对宗教团体法草案的另一向理由是未来法案将规范宗教团体的财务向主管机关呈报，行程某种程度的财务透明化。根据佛教界人士的说法，此规定形同寺庙必须采用「商业会计法报帐，而且还需要会计师签证」。(林蓉芝，2005：42)这种错误解读宗教团体法草案中寺庙的财务报表规定，曾经引起佛教界人士的恐慌，于是附和反对宗教团体法草案。(净心，2005：169)

    事实上，宗教团体法草案规范寺庙教堂聚会所、宗教社团法人与宗教财团法人都必须依本法向主管机关呈报财务报表，后两者法人与过去的人民团体法及财团法人法的法规一致，现在只是多增加寺庙教堂聚会所登记为政府认可的团体时，它们就得依法呈报。呈报的内容也相当简单，「宗教团体的会计基础采权责发生制。规模小的团体经主观机关同意，得采现金收付制。一般团体应设置帐簿，详细纪录有关会计事项平至及凭证；歧见帐簿应保存十年，凭证应保存五年。于年度结束后六个月内，检具年度决算或收支报告，报主管机关备查。」(立法院内政委员会审查通过之宗教团体法草案，第二十二、二十三条。

    政府对宗教团体的财务报表要求并不高，但是过去许多寺庙教堂聚会所无须向政府呈报。因此，这些团体中的佛教界人士以讹传讹，误以为政府要求甚多，让他们的财务完全摊在阳光下，而且增加他们花时间制作财务报表，甚至误以为必须请会计师作帐，耗费寺庙的开支，在上述这些不实的误解与传闻，乃群起反对此法。导致每当宗教团体法送交立法院讨论、举办本法公听会或学术座谈会时，都有佛教界人士集体抗争；对政府形成某种压力，然而政府居于权利与义务相对等的概念，坚持寺庙教堂聚会所应该依法呈报财务报表。

    虽然有学者认为政府订定宗教团体法草案，已经侵犯到宪法对宗教团体的「自律权」（Selbastbestimmungsrecht）的保障，此权利是指宗教团体可以自主决定其内部事务及人事，不受国家与地方政的干涉。(陈新民，2006：283)依此道理，政府理所当然不应该干涉宗教团体的财务收入或支出项目，尊重其过去的财务自主的传统。但是政府并不接受这样的论述，而是依过去台湾既有的相关法制要求宗教社团法人与财团法人依法制作及呈报财务报表；如今新宗教法制的建构，则增加在一定规模以上的寺庙教堂聚会所也应该「简单」呈报[3]。

    内政部民政司宗教咨询委员会的净心长老及中华佛寺协会林蓉芝秘书长就支持政府的立场，认为政府对宗教团体的寺庙教堂聚会所财务申报制度要求并不高，佛教界人士不应该再持反对立场。（净心，2006：169；林蓉之，2006：49）笔者以为，政府未来在立法院的二读或三读会，佛教界人士可能持续抗争；但是此抗争并无法引起过多的压力，因为宗教团体法草案只是传承过去人团法及财团法人法的规定，至于寺庙教堂聚会所依法呈报财务报表，也符合享国家给予宗教特权利益之后，应对国家社会尽一份公开财务的责任。

    佛教界人士另一项反对政府宗教团体法草案的理由，为宗教团体中的神职人员违法时必须依法承担处分，包括解除法人职务或废止其登记、设立许可。他们认为政府这项作为将造成「徒弟犯法，师父有罪」的后果，把此条文视为「恶法」，而极力反对。(净心，2006：169-170)

    事实上，这是佛教界人士对宗教团体法草案的误解，错误解读本法的内容，依现行中华民国的法律，不太可能当事人犯罪，而由他人承担；在宗教团体法草案也是如此。然而政府为了化解这项疑虑，行政院版的宗教团体法草案送交立法院内政委员会审核时，政府坚持宗教团体人士违法应当受处分，但是修订了部分的文字内容。简化为「宗教法人之代表、管理组织或监察组织成员于办理宗教活动，有涉及诈欺、恐吓、赌博、暴力、妨害风化或妨害性自主犯罪行为，经司法机关判刑确定者，得按其情节轻重，由主管机关解除其职务。」(立法院内政委员会审查通过之宗教团体法草案，第三十一条；
 

    此条文显现出国家仍然坚决主张宗教团体人士犯法应该承担责任，但是原有草案的内容修正为：1、依目前现行各种法律来审判，而非依宗教的戒律审判[4]；2、由判刑之前行政裁量，改为司法审判之后，交由行政机关解除其职务；3、取消废止登记或设立许可的行政裁量。

    客观而论，佛教界人士对此法的抗议完全背离法制原则，他们不清楚现行法律的「罪行主义」法定原则，曲解宗教人士犯法由其师父承担，而进行不当的抗议。行政院的版本固然较为冗长，但不失为权利与责任相对等的规范，只不过行政裁量权稍重。立法院内制政委员会修订的版本，依然采取犯罪者必须承担处罚的原则，但为了慎重其事，避免行政机关错判，乃修订为司法审判后，行政机关才可解除宗教人士的职务。从此展现出国家对宗教人士犯法的立场，并未因佛教界人士反对而退缩。

    国家并非完全否定宗教团体的主张，根据宗教界过去到现在存在的问题，务实的提出解决方案，而此方案就会考虑到宗教团体的部份利益。包括宗教团体附属的纳骨塔、火化设施，宗教团体设立宗教教义研修机构，于都市大楼设立道场，和宗教团体侵占国有地等问题；都在宗教团体法草案中得到某种程度的解决。

    殡葬管理条例第七十二条规定，宗教团体在民国九十三年七月十八日所设立的纳骨塔、火化设施将届满，从此以后，不得再提供民众安置骨灰(骸)。因此，宗教团体现行的纳骨塔、火化设施将无法运作，对宗教团体的冲击甚大。这也是佛教界人士开始重视宗教团体法草案的主要原因，对行政部门或立法委员施压，希望他们在此法维护宗教界的实质利益。

    佛教界领袖认为，传统佛教寺庙宗教建筑物经常包含纳骨塔，寺与塔合一是中国佛教渊远流长的传统。政府应该保障此传统，让佛教界持续服务信徒。政府不应该接受殡葬业者压力，将非营利之「送死」的纳骨塔业务，变成商品。回过头来运用殡葬法制压迫佛教界，此项作为将违反宗教团体服务信徒的宗教自由。(星云，2006：76-78)而殡葬业者认为，政府如果给予宗教团体纳骨塔、火化设施免税，将影响他们和宗教团体公平竞争，形成宗教团体「与民争利」的现象。(林本炫，2006：26)

    宗教团体期待政府同意他们经营的纳骨塔可以订定价钱，而且给予免税及就地合法。这项要求并未得到政府完全的同意，政府只同意宗教团体已经设立纳骨塔及火化设施者超过十年，可视为宗教建筑物的一部分。但不同意纳骨塔及火化设施设立于「区分所有建筑物中」[5]。而且政府对宗教团体希望纳骨塔可以明订价钱，给予免税的建议，则完全搁置。

    由于宗教团体法草案未规范者，依相关法律办理。因此，过去政府对宗教团体经营纳骨塔的规定，只要宗教团体不明文订定纳骨塔费用，就视为其服务信徒的宗教行为，而不加以课税。反之，如果宗教团体明文规定，向信徒收取纳骨塔费用，就得依法课税[6]。在本法通过之后，台湾地区人民可以自由选择民间殡葬业者或宗教团体的纳骨塔、火化服务，政府完全尊重人民的意愿，对明订价钱的宗教团体和殡葬业者课税，对未定价钱的宗教团体纳骨塔业务免税。政府这项规定，解决现在既存十年以上的宗教团体附属纳骨塔、火化设施的困境，但是否能遏止宗教团体未来持续兴建纳骨塔的现象，则有待政府未来执法的能力及后续的观察。

    长久以来部分宗教团体侵占国有地，兴建宗教建筑物，包括寺庙教堂聚会所或纳骨塔。当这些建筑变成既成事实时，政府的公权力欲拆除这违建，形同必须拆除宗教信仰者的宗教情感与认同，而非只拆除一栋建筑物，增加政府拆除的困难与压力。因此，政府对宗教违建的问题，比一般违建更为棘手，地方政府往往碍于宗教团体信仰者的选票压力，和神圣的信仰认同压力，对宗教违建视而不见。而政府这种漠视宗教团体违建的作为，变成台湾地区国有地被侵占的主要原因之一。

    环保团体担心重点在于「宗教团体占公有非公用土地满五年以上，得检具相关证明文件，报经主管机关核转土地管理机关，依公产管法规办理让受。而且宗教目的使用的土地，得优先办理都市计划或使用地变更编定。」(立法院内政委员会审查通过之宗教团体法草案，第二十一条)依此条例，形同政府变相出售国有地给过去违法侵占的宗教团体，造成国有土地的滥垦与环境严重的破坏，演变相鼓励民众违法占用国有土地再寻求合法化。（地球公民，2009.4.15，http://met.ngo.org.tw/node/500。）

    然而政府的立场并非如此，不像环保团体所控诉，图利宗教团体违法占有国有土地，政府辩称这种作为不是让非法寺庙就地合法，而是在不影响国土保育及不违反其它法令的前提下，将可资利用的「公有非公用」土地，让售与宗教团体；对于具国土保育的「公有公用」土地，仍然依法不得让售[7]。（黄丽馨，2008）

    对于宗教团体侵占国有地而得以就地合法的法案规定，是政府用宗教法制对宗教团体占有国有地的解禁措施。但政府并非无条件的解禁，而是用超过五年的年限，才同意承认宗教团体既成的事实；未满五年者，视为违法宗教建筑。如果宗教团体法草案三读通过，对台湾地区宗教违建者为一大福音，他们将是最大的获益者，而这也是国家行政机关在立委及宗教团体的压力下让步的结果。从此法的政教互动来看，尽管环保团体发出不平之鸣，但是宗教团体的选票压力，强过环保团体甚多。

    过去中华民国政府不承认宗教团体办理神学院授与学位的学历，直到2004年政府通过私立学校法修正案：「私立大学校院或宗教法人为培养神职人员及宗教人才，并授予宗教学位者，应依相关法规向教育部申请，经核准后，设立宗教研修学院。」从此之后，才有佛教法鼓山教团、一贯道、基督教等宗教团体，依此法律设立合法宗教研修机构。现在宗教团体法草案，再次重申宗教法人经主冠机关许可，得设立宗教研修机构；研修机构授予教育部认定之学位者，依教育相关法律规定办理。(立法院内政委员会审查通过之宗教团体法草案，第三十三条；http://www.moi.gov.tw/files/civil)

    对于政府解禁宗团体办理研修学院的作为，佛教领袖认为来迟了。（星云，2006：67）早在2000年时他就向政府提出要求，希望能够承认佛学院、神学院及基督学院，使他们能正常发展培养宗教士，而使宗教发挥教化社会、净化人心的功能。（星云，2004：45-46）在他看来，政府的作为仍然未能满足宗教团体的需求，因为宗教研修学院的学历固然被承认，但是其校地面积至少两公顷，设校基金至少五千万，而学生只有三四百人左右，对宗教团体办理研修学院而言，条件仍属不合理；（星云，2006：67-68）言下之意，政府应尊重宗教团体办理神职教育的自主权，再一次放宽规定。[8]

    事实上，佛教领袖对宗教团体办理宗教研修学院再次放宽的呼吁，牵涉到研修学院的规模大与小的问题。政府担心过于宽松的规定，将出现大量的宗教研修学院，而此学院又得到教育部的学位认定，形同又为现在已经过量的大学再开一扇窗，未来台湾将出现大量的拥有大学以上学位的宗教学院。至于宗教团体办理研修学院，只要不向主管机关申请，就没有规模大与小的问题，国家也就不用颁授正式学位；此时，宗教团体仍然拥有高度的自主权，他们可以自行办理各种宗教研修学院，政府也不会妄加干涉。如果从学位颁予的角度来看，国家教育主管机关有责任监督与管理宗教团体办理宗教研修学院，不然，就可能出现滥发大学以上学位的弊端，教育部将严重失职。

    过去台湾都市发展的结果，出现不少宗教团体的「都市道场」。然而根据过去的法规，认定都市道场非「宗教建筑物」，乃视为违法的宗教建筑，不给予都市道场合法认可，导致台湾地区到处充斥着违法的各宗教的都市道场。政府为了思考化解这项困境，乃在宗教团体法草案中规划第二十八条、第二十九条，企图一劳永逸解决违法的都市道场问题。

    然而，少数佛教团体与立法委员曾经误解宗教团体法草案第二十八条、二十九条有关宗教建筑物的规范，认为这条例将伤害佛教团体既有的利益。（林蓉芝，2006：43）将「认为宗教建筑物为社会发展之需要，经宗教建筑物所在地之主管机关许可，并符合土地使用分区管制者，得为其它使用。及宗教法人与不妨碍公共安全、环境安宁及不违反建筑或土地使用或公寓大厦管理法令之范围内，经主管机关之许可，得以区分所有建筑物为宗教建筑物。」（立法院内政委员会审查通过之宗教团体法草案，第二十八、二十九条；http://www.moi.gov.tw/files/civil)这些条文视为侵犯宗教团体的主张，甚至认为此条例为政府征收宗教建筑物作为其它使用，要让寺庙变成公产。（林蓉之，2006：43）事实上，此法案将有利于未来各宗教在都会区发展。未来宗教团体法案通过后，将可化解长久以来「都市道场」的问题，不再采用「监督寺庙条例」的解释，隐身于都会区的宗教都市道场，皆可合法；协助长久以来都市道场违法存在的困境。

 

    由于未来的宗教团体法制采取「自由登记制」，包含寺庙教堂聚会所、宗教社团法人及宗教财团法人等三个类型的宗教团体，它们皆可向国家机关自由登记，国家并未强迫规定所有宗教团体务必登记。换言之，宗教团体可自行考虑是否向国家机关登记。然而，宗教团体法制给予宗教团体诸多的「特权」，有向国家机关登记者，才能享有此特权；未登记者，则不能享有宗教团体法制的特权，但不妨碍其在台湾的各项宗教自由，它仍然可以自由传教、设立宗教研修学院、进行宗教仪式、讲经弘法等各种活动。

    不仅如此，登记者因为享有特权，就得相对承担社会的责任与义务，接受此法制的规范，向主管机关呈报宗教团体的财务状况。至于未登记者，则无需承担国家在此法制上的各种规范，只需要用一般国家法律规范其行为即可，国家也从未干涉未登记者的各项宗教自由，其财务自主，也无须跟主管机关呈报。

    从上面的讨论可以得知，台湾政府是在民主政治结构下，通过的宗教团体法草案。国家得尊重人民在宪法上既有的宗教自由，贯彻宪政主义；因此，未来的宗教法制只能采取「有限度的」介入宗教团体世俗化活动的原则。而非大幅度管理与干涉宗教团体或人民的宗教自由。

    就宪法规范的宗教自由完整性来看，政府所介入的是宗教团体「世俗」活动，只是宗教自由中的一小部分，政府并非毫无节制的干涉宗教团体或人民的宗教「神圣」面，此面向属于宗教核心自由活动。因此，笔者估计未来本法通过后，对人民宪法保障的宗教自由影响不大；相反的，对宗教团体反而给予诸多的「特权」，宗教团体也将因此法制而受惠。

    政府修订的宗教团体法制采取问题解决的策略，针对宗教团体既有的违法困境，在此次修法过程中给予化解。其中包括宗教团体附属的纳骨塔、火化设施，都市道场，违法占有国家土地等问题，都在此法制当中解套。

    尽管宗教团体附属的纳骨塔、火化设施必须满十年以上才能就地合法，未如宗教团体的期待，但这也是政府在殡葬业者的压力下，部分满足宗教团体的需求。对过去已有纳骨塔、火化设施的宗教团体，他们的利益将得到维护，但是未满十年的宗教团体，就无法得到保障。甚至未来佛教团体想要设立纳骨塔，将陷入极大的困境，而本法及殡葬管理条例将带给佛教团体重大的冲击。

    不是每一项法案都对宗教团体不利，都市道场与违法占有国家土地的寺庙、教堂聚会所将因本法制的通过而获得重大利益。其中都市道场的合法设置，对宗教团体未来在都市的宣教为一大利多，因为在此法制下，都市道场由非法变为合法，而台湾地区都市化程度甚高，都市道场的合法宣教，将符合台湾地区都市信仰者便利与需求。

    不仅如此，违法占有国有地的教堂、寺庙聚会所，将因此法而获得重大利益。虽然环保团体不满意国家大幅度的让步给宗教团体，但是国家碍于长久以来宗教团体占有国有土地的事实，在此法制中给予宗教团体依法承购国有土地中「公有非公用」的特权。形同国家用公告地价卖给宗教团体国有土地，这是一般民众所无法想象的特权。

    现行宗教法制将承认超过十年以上的宗教团体附属之纳骨塔及火化设施，给予免税的特权，让其和殡葬业者并存。因此，台湾已经出现二元体系的殡葬服务。然而，根据未来宗教团体法草案的规定，将拒绝宗教团体新设纳骨塔及火化设施，此举会改变宗教团体服务信徒养生送死传统。信徒往生后，宗教团体只能为其做前半段的法事，而无法为他们做后半段的火化与存放骨灰（骸）的服务。

    因此，未来台湾将出现以殡葬业者为主轴的殡葬服务；虽然，既有宗教团体的纳骨塔、火化设施，也可服务信徒。但是，将随着时间流转，宗教团体的纳骨塔额满后，其服务将形萎缩。相反的，殡葬业者将取代宗教团体这项服务，进而垄断台湾地区的纳骨塔市场。如果未来宗教团体欲设置纳骨塔及火化设施，就得与殡葬业者一样，接受殡葬管理条例的规范，与其竞争，政府依法课税，与宗教紧密关联的殡葬仪式，变成「营利」的世俗活动，而非神圣行为。

 

    由上面的讨论可以得知，宗教团体法草案是在政教互动的过程中逐渐形成，在民主法治的宪政结构下，国家有限度的介入宗教团体的世俗活动，并未大幅度干预宪法中人民的宗教自由。国家与宗教团体领袖菁英在国家设计的宗教咨询委员会中形成共识，两者之间合作完成行政院版的宗教团体法草案，也在行政立法系统中有高度的共识，目前已经在立法院一读通过，未来是否能够顺利二读、三读而完成立法程序，主要的关键因素在于国家意志的贯彻，其中行政官僚体系的作为，是否得到立法委员的支持尤为关键。

    以现在的行政与立法都由国民党拥有统治优势的结构来看，尽管立法委员为了选票，会在意少数宗教团体或利益团体的施压。但是，宗教团体法草案通过势在必行。因为大法官会议已经宣告监督寺庙条例违宪，行政机关为了依法行政而急需新的法律取代旧的寺庙条例。而且，行政院版的宗教团体法草案经由长期的修订，官僚体系广泛接纳宗教团体领袖及宗教学者的意见，形成相当强有力的共识。在法案形成过程中，不少立委召开公听会，也给法案新的养分，形成行政与立法两个系统对此法案也有相当强的共识。再加上殡葬管理条例要求宗教团体不得再接纳信徒存放骨灰（骸）的压力，宗教团体也急需通过此法来保护其既得利益。再从整体法案来看，此法形同给予宗教团体诸多宗教「特权」，而只需承担极少的「义务」，宗教团体也就没有反对的重大理由。因此，在此政教互动的过程中，笔者估计未来宗教团体法草案固然还会引起少数宗教团体的抗争，但是，在行政、立法及大多数宗教团体支持的共识下，将可顺利完成立法。

    此法通过后，估计将可对宗教团体带来正向的发展。并且难以对宪法规范的宗教自由出现伤害，因为政府在此法制的设计采取「有限度」的介入人民宗教世俗活动的原则，不易侵犯到人民宗教神圣面的自由。而且，政府对宗教团体采取自由登记制，不登记者仍然拥有高度的宗教自治权限，从事各种宗教活动。政府只规范向其登记的宗教团体，给予宗教特权后，而相对要求宗教团体依法承担社会责任。

    比较令人担心的是，当此法通过之后，部分宗教团体的殡葬服务传统将会在台湾产生「断裂」现象，未来佛教的寺庙再也不能建立「纳骨塔」，丧礼中的纳骨塔服务，佛教就得比照民间业者办理，而非服务信徒的神圣活动。至于政府依此法行使公权力，也可能出现力有未逮的困境。因为侵占公有地未满五年以上的寺庙、教堂聚会所，将视为宗教违建，然而政府是否有多余的官僚体系人力资源，来执行违法取缔工作，是值得关注且担忧的事。

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