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大陆宗教事务法律治理调研报告(一)
发布时间: 2015/11/19日    【字体:
作者:冯玉军
内容提示:大陆宗教事务正在发生由执政党政策主导向依法管理的转变、并已初步形成有关宗教事务管理的法规规章体系。本文采取法社会学的立意抽样方法,立足于对现行宗教立法的实效分析,面向官方承认的五大宗教教职人员、信教群众以及普通非信教群众,对宗教事务管理现状进行较大规模的问卷调查、访谈和实地调研,以行动中的《宗教事务条例》为视角,分地域、分宗教评析讨论了宗教团体管理、宗教活动场所管理与旅游资源开发、宗教财产归属与法人地位、宗教国际交流管理、利用宗教进行不正当行为的管理等诸多问题,揭示大陆宗教事务法律治理的现状和面临的挑战。从而为探求更合理的法律政策与制度安排奠定基础。
关键词:  中国 宗教事务管理 问卷调查 问题与对策 法律评价  
 
 
一、引言 中国宗教历史悠久、人口众多、团体和寺观教堂遍布,影响广泛深远、对外交往频繁、各大宗教俱全。同其他国家和地区相比,本土宗教与外来宗教并存、宗教问题与民族问题相连、宗教地域分布差异明显,具有特殊复杂性。因之关乎社会和谐、政治稳定与民生福祉,必须慎重对待,有效治理。长期以来,大陆宗教事务主要通过红头文件和政策规定予以管理调整。经过“文化大革命”劫难之后,1982《关于大陆社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》(简称“中央19号文件”)发布,阐明共产党对待宗教问题的基本观点,重新确立宗教信仰自由政策,首次提出要制定宗教法规的工作思路。1982年制定的《宪法》第36条(宗教自由)、第34条(选举)规定了宗教信仰自由和选举权是宗教信徒的基本权利。此外,《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第3条、《城市居民委员会组织法》第8条、《村民委员会组织法》第13条、《民族区域自治法》第11条和第53条、《兵役法》第3条、《刑法》第251条、《劳动法》第12条、《民法通则》第77条、《教育法》第9条等法律也对信教者的政治权利、财产权、劳动就业权、受教育权、不受歧视权等做了原则规定。经过一段时间的经验积累,1991年,中共中央、国务院下发《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》(简称“中央6号文件”),明确要求“依法对宗教事务进行管理”,全国范围内的宗教立法工作迅速开展起来。1994年,《境内外国人宗教活动管理规定》、《宗教活动场所管理条例》(现已废止)颁布。2004年,国务院《宗教事务条例》颁布,以综合性行政法规的形式为依法管理宗教提供了依据。体现出大陆管理宗教事务从政策主导向依法管理的转变。随后,各省、自治区、直辖市关于宗教事务管理的地方立法陆续出台,初步形成了有关宗教事务管理的法规规章体系。目前大陆的宗教立法涉及领域不可谓不多、法律规定不可谓不细,但多为行政法规、地方性法规和行政规章,没有宗教基本法,各地宗教立法进度和立法数量存在较大差距,法律术语含义模糊,多有不一致甚至抵牾冲突之处,加之党政不分的固有体制问题和社会形势的快速变化,使得大陆宗教事务法制化进程面临许多困难与挑战。在法治背景下,宗教团体和宗教人士究竟如何看待法律调整和政府管理的实际效果?在法律缺位的现实前面,政府如何管理宗教活动,在宗教国立问题上应该扮演何种角色?政府与宗教团体的关系是单纯的领导者与被领导者关系,还是执法者与执法相对人关系?纸面上的宗教法规怎样才能变成行动中的法律,最终实现法的作用和立法者价值追求?这些问题逐一凸显,不能不引起我们的关注和思考。从2007年以来,我们先后通过了两次较大规模的问卷调查、二十余次同宗教人士的座谈和实地调研。力求客观、全面地了解大陆宗教事务法制化的实际状况,系统把握宗教神职人员、信教群众和非信教群众对当前宗教政策与法律实施状况的评价,分析其法律行为取向背后的变量因素,从而为确立合理的宗教管理目标模式、完善宗教法律体系、全面保护宗教信仰自由提供参考。报告主体包括三大部分:第一,以受调查者对宗教立法实施状况的评价为证,讨论大陆宗教立法的实施状况与未来发展;第二,宏观上的调查问卷反馈和微观上的实地访谈相结合,对大陆宗教事务管理(包括对教职人员的备案管理、宗教活动场所管理、宗教国际交流管理、利用宗教进行不正当行为的管理以及对利用宗教活动场所进行旅游资源开发的管理等)的现状进行总括分析与评论,分别按照东、中、西三大区域,佛教、道教、基督教、天主教、伊斯兰教五大宗教进行分地域、分宗教比较研究。第三,对大陆宗教事务法制化与管理模式创新提出建言对策。需要指出的是,迄今并无权威的大陆信教人数(特别是分省区、分宗教人数)数据。即使有关,如中国基督教三自爱国运动委员会和中国基督协会公布了信仰该教人数为1600万,但因未包括许多不经政府登记批准开放教会及其基督徒数量,故难有确切统计。这就使本调查不得不放弃概率抽样方法,而采取立意抽样方法,主要依托中国人民大学2007-2013年举办的八期“宗教人士研修班”学员,在各自所在寺庙堂观开展有目的、大范围的问卷调查。问卷发放对象包括佛教、道教、基督教、天主教、伊斯兰教五大宗教的教职人员、信教群众和非信教群众。同时,调查组先后于2009年8月、2010年2月、2010年5月赴西安、武汉、厦门等地实地考察走访;就宗教活动合法开展以及政府依法管理问题先后同300多位宗教人士举行多场座谈,座谈记录也是报告的资料来源(详见以下三个表格)。
 
二、大陆宗教立法的实施状况
 
 以下,调研报告以宗教人士对宗教立法实施状况的评价为依据,详细描述大陆宗教立法的实施状况与未来发展
 
(一)宗教人士眼中的宗教立法
1.规范性法律文件的作用
如前提及,大陆关于宗教事务管理方面的法律法规己经具各了相当的数量,初步形成了宗教管理立法体系。考察这些法律法规在现实中的运作有助于法律法规现实作用的发挥。(调查问卷)中针对宗教教职人员和信教群众共有—道不定项排序题:您认为在目前实践中,有哪些因素对宗教事务的管理有着影响,请按影响大小程度进行排序?。从宗教信徒个人感知的角度对当前影响宗教事务管理最重要因素进行排序统计:833人次认为法律法规是排在第一位的影响因素,450人次认为政策措施最重要,278人次认为宗教教义最重要;综合前三位选择,共有1465人次选择了政策措施,是前三位中选择率最高的,紧跟其后的是法律法规,有1410人次选择。宗教教义、内部管理制度以及政府工作人员个人意见的选择频率相差不大,分别是836人、825人、800人,2011-2012年调研数据和2008年结果类似。 政策措施的影响仍然巨大,主要原因在于过去60多年来,大陆一直以执政党的宗教政策为为核心规范宗教事务。在这种情况下,宗教人士往往将执政党的宗教政策和国家法律混为一谈,认为宗教政策就是宗教法律、宗教法律就是宗教政策。 2.《宗教事务条例》规定之权利义务的认知情况 在宗教事务法规体系中,目前舉为重要的是2004年国务院《宗教事务条例》(以下简称《条例》)。《条例》对宗教人士、宗教团体以及宗教事务管理部门的权利义务都进行了规定。其中,对宗教人士、 宗教团体权利义务的规定往往是在斌权的同时附加一定义务,而少有单独规定宗教人士、宗教团体权 利或义务的条款。例如《条例》第七条第一款规定宗教团体按照国家有关规定有“编印宗教内部资料性出版物”的权利,但在第二款又对宗教内部资料性出版物做了限制,导致对第一款所规定权利在一定程度上的限缩,也给实践中判定哪些出版物合法、哪些出版物非法带来巨大难题。应该说,将审查相关出版物是否含有“(1)破坏信教公民与不信教公民和睦相处的:(2)破坏不同宗教之间和睦以及宗教内部和睦的;(3)歧视、侮辱信教公民或者不信教公民的;(4)宣扬宗教极端主义的;(5)违背宗教的独立自主自办原则的”内容的权力,完全賦予新闻出版管理部门、宗教管理部门而不加任何限制,这在审查、监督程序以及内容是否违法的实质判定两方面,都存在缺陷。
 
按照一般的立法理论,不仅法律主体的权利与义务要平衡配置,而且国家机关的权力与责任(可通俗理解为公权力主体的权利和义务)也应该保持平衡。《条例》中规定了宗教事务管理部门设立宗教院校的审批权、设立宗教活动场所的审批权、对宗教活动场所的监督检查权以及对各种违反法律的 宗教活动的处罚权等,但对其违反或者滥用这些权力所应承担的责任却少有规定,付之阙如。
 
在调查信教群众对《条例》中的各方权利义务规定的认知情况时,我们的题目是:《宗教事务条例》对宗教人士的权利义务均进行了规定,对此您的看法是:( )在所调查全部信众中,有800人不清楚《条例》对宗教人士权利义务的规定情况,797人不清楚《条例》对宗教管理部门的权利义务规定情况,分别占到总人数的33.6%和34.2%;740人认为对宗教人士的权利义务规定适宜,715人认为对宗教管理部门的权利义务规定适宜,所占比例分别为31.1%和30.7%;在认为权利义务规定不均衡的人群中,多数人认为对宗教管理部门规定的权利多、义务少,对宗教人士规定的义务多、权利少(见图表2)。 图表3就东部、中部、西部宗敎信徒对《宗教事务条例》中的权利义务认知情况予以揭示。整体看,东部、中部、西部宗教信徒中,不了解《宗教事务条例》规定的人数的比例都比较高,权利义务认知也比较统一,都倾向于现在对管理部门的权利义务配置适宜,而对宗教人士的权利义务配置情况则存在较大的差异。其中,东部与西部宗教信徒在权利义务适宜与权利少义务多这两项的分配上呈现出相反的走向;而中部宗教信徒在塔个两个问题上处于中间状态,但他们对《宗教事务条例》对宗教人士的权利配置满意度要低于西部。
 
载于《大陆宗教事务法律治理调研报告》,转自属灵人网,2014-12-31。
http://54.199.146.26/html/meizhouxueren/2014/1231/34099.html
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