在全面落实依法治藏方略中，如何加快宗教立法，推进宗教法制化进程，不断提高干部依法维护西藏稳定的意识和能力,是贯彻落实党的宗教政策，保护正常的宗教活动和公民宗教信仰自由的重大课题，也是维护西藏社会和谐稳定的客观需要。西藏地方宗教立法经过几十年的发展历程，形成了以国家上位法为指导，以自治区政府规章为核心，以宗教事务管理机关规范性文件为辅助规范内容的具有西藏特色的宗教立法框架，在尊重和保护公民宗教信仰自由，依法加强对宗教事务的管理，维护西藏社会和谐稳定方面发挥了积极的作用。从法治的视角分析，当前立法工作中还存在一些问题和不足，需要从理论和实践上进一步探索、创新和完善。

 

 

法治是世界各国处理宗教问题的一个重要的理念和方法。正如美国法伦理学家伯尔曼说：“没有法律的宗教，则会丧失其社会有效性”。由宪法来规定作为公民基本人权的宗教信仰自由权利,同时，确定政教关系，其他层次的法律法规严格遵循宪法原则，宗教团体作为民事主体加以规范，宗教行为要以维护和尊重社会和谐稳定及他人合法权利为界，产生的矛盾和纠纷诉诸法律，寻求法律程序的救济。宗教立法又是实现宗教法治的前提，是解决政教关系与实施宗教事务管理的重要基础和具体体现。纵观世界各国立法实践，大多数国家主要以宪法作为基础确定宗教信仰自由权利和政教关系，根据学术界的研究，在157个国家的宪法条文中，有142个明文提出对于宗教信仰自由的保护，约占90％。当然，也有一些国家制定专门宗教法，如日本《宗教法人法》（1951年）、西班牙《宗教自由法》（1980年）、波兰《保障宗教信仰自由法》（1989年）、匈牙利《宗教、良知与教会法》（1990年）、墨西哥《宗教团体及公众礼拜法》（1992年）、捷克《宗教法草案》（1995年）、秘鲁《宗教自由法草案》（1997年）、南斯拉夫《宗教团体法律地位法》（1953年）、奥地利《宗教信仰社群法律地位》（1997年）、俄罗斯《宗教团体与良知自由法》（1997年）。我国的宗教立法工作经过长期的探索发展，目前初步形成了以宪法为核心的具有中国特色的宗教法律体系。其中，地方宗教立法成为主要的规范内容，发挥着积极保护和管理作用。

 

 

经过理论研究和积极实践，我国建立起了较为完备宗教法律法规，成为中国特色社会主义法律体系的组成部分，走出了一条符合我国国情和教情的宗教立法之路，积累了弥足珍贵的经验。当下要按照党的宗教工作基本方针，需进一步推进宗教立法工作，形成以宪法为核心，以法律、行政法规、地方性法规及部门规章、地方政府规章为主要内容的宗教法律体系，为保障公民宗教信仰自由，依法管理宗教事务提供有效的法律保障。

 

宪法、法律、行政法规、地方性法规以及行政规章共同构成了当前中国特色社会主义宗教法律法规体系。

 

1、宪法。《宪法》第36条是所有宗教法律法规的基础。它规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动，宗教团体和宗教活动不受外国势力支配。”

 

2、法律。我国制定的诸多法律条款与保护信教自由和管理宗教事务有关。如《选举法》、《民族区域自治法》、《刑法》、《民法通则》、《城市居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》、《教育法》、《劳动法》、《治安管理处罚法》、《兵役法》、《集会游行示威法》、《行政许可法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《商标法》等，是我国重要的宗教法律规范内容。

 

3、行政法规。2004年7月,国务院通过《宗教事务条例》。这是迄今为止我国在宪法之下由国务院颁布的有关宗教的第一部综合性行政法规, 是我国管理宗教事务的最高行政规范。该法规于2005年3月实施，还有国务曾颁布的《宗教活动场所管理条例》(已废止)、《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》。

 

4、地方性法规。　地方性法规与地方性政府规章——由地方人大或政府根据当地实际自行制定地方性法规和规章处理宗教问题。香港和澳门基本法中对宗教事务管理有一些特殊的规定。

 

我国还加入了《联合国宪章》、《世界人权宣言》、《公民权利与政治权利国际公约》、《经济、社会、文化权利国际公约》、《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》等人权公约，同时，基本上都得到了批准。

 

我国宗教法律法规体系的形成，有力的推进了国家宗教法制化建设进程，为充分保护公民的宗教信仰自由提供了制度保障，规范了国家机关管理宗教事务的权力。与此同时，宗教法治实践中也存在一些问题，需进一步探索和改进。目前，还未制定全国性的宗教基本法，尽管制定了综合性的《宗教事务例》这一行政法规，但其立法层次和效力低于法律；违宪审查制度及其宪法规范在司法实践中的应用问题，致使宪法性宗教权利的保护缺乏相应的程序支持；地方宗教立法的趋同性也直接影响了法律制度的质量和针对性。

 

 

 

新西藏宗教法制建设始于上世纪五十年代末。1949年9月起着临时宪法作用的《中国人民政治协商会议政治纲领》明确：“中华人民共和国人民有思想、言论、出版、集会、结社、通信、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权。”我国1954年制定的第一部宪法确立了政教分离和国家保护公民宗教信仰自由的权利。同年，中共中央下发了《关于过去几年内党在少数民族中进行工作的主要经验总结》的文件，首次归纳出中国少数民族宗教具有长期性、民族性和国际性的特点。1959年初召开的第五次全国宗教工作会议上提出了宗教“五性”的特点，中国共产党对宗教问题形成正确的规律性一些认识。在这一大的背景下，为了推进民主改革进程，保障西藏各族群众的宗教信仰自由权利，实现寺庙民主管理，1959年代表西藏地方政府的自治区筹备委员会颁布了相当于自治区政府规章的《寺庙民主管理试行章程》，历经1966年、1987年两次修改完善。章程的制定开启了新西藏宗教事务管理法制化的先河，消除了寺庙在历史上形成对世俗政治、经济、教育和文化等方面的决策、管理权，落实了政教分离的宪法原则，贯彻了国家宗教信仰自由政策，保障了宗教活动的正常开展，初步实现了对藏传佛教寺庙的法制化管理。然而，50年代后期开始的极左思潮影响宗教政策，宗教工作遭到一场浩劫，西藏宗教法制化工作几近停滞。十一届三中全会以后，宗教工作全面拨乱反正，形成了《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》（19号文件），阐明了恢复保障公民宗教信仰自由的基本理论观点和基本政策，在尊重和保护宗教信仰自由的前提下，提出了宗教与社会主义社会相适应的要求，国家宗教立法工作进入新的阶段。1993年11月,江泽民在全国统战工作会议上强调要“依法加强对宗教事务的管理”，1994年,国务院颁布《宗教活动场所管理条例》(已作废)和《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》，1996年1月, 国务院宗教事务局印发《宗教工作政策要点》,提出要“加强宗教立法工作,加强宗教法治建设,建立和健全宗教方面的法规体系和执法监督机制”，2001年12月,中共中央、国务院召开全国宗教工作会议,强调要“依法管理宗教事务”，2002年2月,中共中央、国务院作出《关于加强宗教工作的决定》(简称2002年3号文件),重申要“加强宗教立法工作,加强宗教法治建设”。同年11月,国家宗教事务局负责人在《中国的宗教问题和宗教政策》一书中提出五点理由,表示目前“宗教立法的时机和条件已经成熟”,但应先搞宗教法规,对宗教法应“慎重对待”，2004年7月,国务院通过《宗教事务条例》，这是迄今为止我国在宪法之下由国务院颁布的有关宗教的第一部综合性行政法规,该法规于2005年3月实施。同时，国家宗教局颁布了一些列贯彻执行《宗教事务条例》的行政规章，具有中国特色宗教法律法规体系初步形成。

 

与这一时期国家宗教立法工作形势相适应，西藏结合地方经济社会建设实践，积极推动宗教法治建设。1987年制定了新的《西藏自治区佛教寺庙民主管理章程》，1991年12月20日颁布了《西藏自治区宗教事务管理暂行办法》，2006年5月18日西藏自治区人民政府第11次常务会议通过了西藏自治区实施《宗教事务条例》办法（试行），对区内宗教教职人员、宗教团体和宗教活动场所、宗教活动和宗教财产等方面进行了规范，西藏宗教立法工作进入了长足发展的阶段，有力的推动了西藏宗教法制化进程，夯实了宗教法律制度基础。

 

 

民族区域自治法明确了民族区域自治地方的立法权。《民族区域自治法》第十九条规定：“ 民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”,第二十条规定：“ 上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。” 82年宪法关于地方性立法与行政法规的规定有所区别，即地方性法规的制定用的是“不抵触”（第100条），而行政法规用的是“根据”（第89条、90条）。它们的区别就是“不抵触”的要求比“根据”的要求宽泛一些，在有法律时不能与之相抵触，没有具体法律规定时，只要不与法律原则、精神相抵触，即可；而根据的内涵是必须要有根据，没有根据就不能创设新的权利义务规范。2000年颁布的《立法法》对地方性法规、自治条例和单行条例、规章的制定做了进一步的规范。西藏自治区人民代表大会及其常务委员会根据西藏具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规;作为西藏自治区人民政府所在地的拉萨市人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和西藏自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。除立法法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，西藏自治区、拉萨市可根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。

 

宪法、民族区域自治法和立法法都为西藏宗教立法提供了创设性的立法空间，立法优势很明显。藏传佛教作为西藏的重要文化现象，具有明显的地域性、普遍性、复杂性和长期性。法治是解决宗教问题的一个理性、有效且能管长远的方法。它的前提就是要加强宗教立法。如何充分利用宗教立法的制度资源，推进西藏宗教法治进程，是当前和今后一段时期需要进一步探索和实践的重大课题。

 

 

 

西藏地方宗教立法经过几十年的发展历程，形成了以宪法和国务院行政法规为指导，以自治区政府规章为核心，以宗教事务管理机关规范性文件为辅助规范内容的具有西藏特色的宗教立法框架，在充分尊重和保护公民宗教信仰自由，依法加强对宗教事务的管理，维护西藏社会和谐稳定方面发挥了积极的作用。

 

纵观西藏宗教法治实践，宗教立法工作与依法治藏方略的要求相比，还有一定的差距，实践中存在一些不足和问题。到目前为止所形成的一些列宗教法律规范的层次和效力较低，都是以地方政府行政规章的形式存在；没有一部地方立法机关制定的规范宗教事物的法规；政府规章的内容框架与其他省区的法规相近，地方特色不够明显；宗教事务管理部门在长期宗教法制实践中形成的有益经验和规范性文件未能及时上升到地方法规、规章的立法层次上，影响立法资源的充分利用；立法制度优势未能很好的发挥等等，需要在今后的地方宗教立法工作中积极探索、创新和实践。

 

 

1、充分发挥地方立法优势。《宪法》、《民族区域自治法》、《立法法》对自治区人大、拉萨市人大、区人民政府和拉萨市人民政府在制定地方性法规和政府规章方面，赋予了较为充分的立法空间。当前要紧密结合西藏社会和谐稳定的现实要求，结合藏传佛教历史和现实以及宗教事务管理中出现的新问题，从理论和实践上进行探索、创新，用好立法上的制度优势。

 

2、提升立法层次和效力。我区1987年制定的《西藏自治区佛教寺庙民主管理章程》、1991年12月20日颁布了《西藏自治区宗教事务管理暂行办法》和2006年5月18日西藏自治区人民政府第11次常务会议通过了西藏自治区实施《宗教事务条例》办法（试行）等主要法律规范都处在地方政府规章的层次上，其法律效力和层次远不及自治条例和单行条例，况且由于立法的程序性和民主性差异，间接影响了立法质量，同时，《立法法》第72条第2款的规定强调地方政府规章的执行性和从属性，它不属于自主立法，不能创设新的法律权利义务。

 

横向分析全国其他省市宗教立法状况，多数省市都是以省、自治区级地方法规形式规范宗教事务，制定宗教事务条例，因此，提升我区宗教立法层次，提高规范效力刻不容缓。

 

3、完善办法，突出地方特色。西藏自治区实施《宗教事务条例》办法施行尽六年来，西藏经济社会以及宗教法制实践的发展，客观上提出了很多新的问题和要求。立法工作要适应这些变化，及时调整立法内容，突出西藏宗教文化现象和管理的特点。在条例结构上应将宗教活动场所从第二章中分离出来单列专述；根据形势发展和管理要求，将宗教活动、宗教院校、涉外宗教事务和宗教财产等内容单章设立，分别加以规范,活佛转世等极具地方宗教特色的内容也可分章单列。完善的前提是要进行充分的前期调研，结合专家学者的理论研究和实际工作部门的实践经验，在民主公开的程序基础上，突出地域特色，实现科学立法。

 

4、注重立法资源的利用。我区宗教事务管理部门在长期的管理实践中总结了很多珍贵的经验和做法，有些成熟的管理理念和措施已经以规范性文件的形式存在。如：《西藏自治区藏传佛教活动场所经师资格评定和聘任办法（试行）》、《西藏自治区藏传佛教活动场所学经班管理办法（试行）》、《西藏自治区藏传佛教活动场所外来学经人员管理办法（试行）》以及正在完善中的西藏自治区《藏传佛教活佛转世管理办法》实施细则等，这些规范性的文件内容源自西藏宗教管理实践，并在实践中反复应用、推敲、修改，体现地域特点，反映管理工作中内在的本质的联系和要求。应该重视和利用这些立法资源，将有些成熟的规范性文件的内容及时吸收到地方性法规和规章中，实现立法资源互通和共享。

 

 

参考文献：

[1]﹝美﹞伯尔曼.法律与宗教[M].上海：三联书店，1991.

[2]《中国人民政治协商会议共同纲领》，参见新华网htt://news.xinhuarnet.com/ziliao/2004-12/07/

[3]余孝恒:《关于宗教法制建设的几个问题》,《宗教学研究》,1998年3期。

[4]《新时期宗教工作文献选编》,宗教文化出版社1995年版,第216页。

[5]王作安:《中国的宗教问题和宗教政策》,宗教文化出版社,2002年11月,第127页。

[6]王作安:《中国的宗教问题和宗教政策》,宗教文化出版社,2002年11月,第127页。

 

转自贵州省法学会

http://www.gzsfxh.gov.cn/zh-cn-1/fxyj/faxueyanjiu/529.htm