与2005年施行的《宗教事务条例》相比，2016年9月7日公布的《宗教事务条例修订草案（送审稿）》引发了中国宗教界、法律界和学术界的空前关注和评论。

 

9月19日，贵阳、北京、上海、西安和广州的五位律师向国务院法制办提出《对＜宗教事务条例修订草案（送审稿）＞的意见和建议》。9月20日，二十四位公民包括律师、牧师和学者就该修订草案向全国人大常委会发出《关于解释宪法第三十六、八十九条的建议书》。同一天，伊斯兰教李云飞阿訇向国务院法制办提出《<宗教事务条例修订草案（送审稿）>意见》。9月下旬，基督教家庭教会领袖发表公开抗议信，指“国家宗教局试图从法规上把家庭教会生存之路完全堵死；将信仰空间压缩殆尽”，并呼吁信徒就《宗教事务条例修订草案（送审稿）》以挂号信呈送国务院法制办发表意见，认为该条例严重违宪，应当废止。[1]之后，北京、上海、长沙三地律师各自以执业律师身份陆续向国务院法制办寄送自己的意见。[2]

 

与2004年《宗教事务条例》公布时社会反应平平相比，这次该条例修订草案受到广泛关注并引发严重不满的根本原因在于：第一，与十年前相比，中国宗教组织已经从主体意识的确立走到今天开始寻求扩展自治空间；第二，宗教界宗教法治意识越来越强的大趋势；第三，与《宗教事务条例》相比，其修订草案（送审稿）更加赤裸裸地表现出严厉的管制色彩，而且立法技术的粗糙前所未有。

 

《宗教事务条例修订草案（送审稿）》让人印象深刻的莫过于第八章“法律责任”。本文第一部分对该章结构及形式的修订作一比较分析，第二部分对该章内容的修订作一分析，第三部分就该章关于“罚款”的内容作一特别论述，第四部分阐述上述修订产生的后果，最后作出结论。

 

 

现条例（2005）第六章“法律责任”第三十八至四十六条共9条，共1432字，修订草案（2016）第八章“法律责任”第六十一至七十二条共 12条，共2598字。很明显，与现条例同章相比，尽管修订草案“法律责任”一章法条仅增加3条，字数却增加1166字，几乎增加一倍；而且，在修订草案全部九章增加的字数（3500多字）中占到近1/3。由此可见，“法律责任”一章在该条例的修订中居于重要地位。

 

修订草案“法律责任”章前两条（即第六十一条、第六十二条）及最后一条（即第七十二条）基本未作修订，与现条例同章的前两条（即第三十八条、第三十九条）及最后一条（即第四十六条）基本保持一致。

 

现条例中间部分（即第四十条至四十五条）共六条责任条款中责任主体都是针对宗教信仰者（包括宗教信徒和宗教组织）；与现条例相比，修订草案新增3条就处于其中间部分（即第六十三至七十一条），责任主体也都是针对宗教信徒和宗教组织。明显可见，“法律责任”章设计及其修订用意，主要指向追究宗教信仰者的法律责任。

 

修订草案新增内容分为两类：第一类是完全属于新增的条款：第六十三条第2款72字，第六十五条109字，第六十八条125字、第七十条321字，前述四个新增条款共627字。第二类是现条例原有但修订草案新增了关键内容的条款：第六十六条第2款22字，第六十七条第3—4款205字，前述三个条款共227字。上述两类新增条款内容的字数就达至854字，占到该章新增字数（1166字）的73.2%。

 

另外，修订草案“法律责任”章中三类隐藏的关键词，或者是在修订草案中第一次出现，或者出场次数明显增加：

 

第一类指向执法机关：“宗教事务部门”和“公安机关”等，以及启动联合执法或表明该关系的“会同”一词：“宗教事务部门”一词在现条例中只出现44次，在修订草案则出现60次；该词在现条例“法律责任” 章出现9次[3]，在修订草案“法律责任”章则出现12次[4]。在现条例中从未出现的“公安机关”一词，在修订草案则出现8次，在“法律责任”章就有7次[5]。从未在现条例出现的“会同”一词，在修订草案“法律责任”章就出现7次[6]。

 

第二类指向执法对象“宗教院校”。该词在现条例则总共只有5次[7]，但在修订草案共出现57次；该词在现条例“法律责任”章只有1次，但在修订草案“法律责任”章就出现11次。

 

第三类指向处罚措施：如“罚款”、“并处（…罚款）”、“没收”、“刑事责任”及“情节严重的，……”。“罚款”在现条例只有3次[8]，而在修订草案“法律责任”章共出现7次[9]。“并处（…罚款）”在现条例只有3次[10]，但在修订草案出现6次[11]。“没收”在现条例出现了8次，其中7次在“法律责任”章[12]，而在修订草案共出现了12次，11次在“法律责任”章[13]。“刑事责任”一词在现条例是5次[14]，却在修订草案中出现了8次[15]。“情节严重的，……”在现条例“法律责任”章只出现了2次[16]，但在修订草案相应章出现了8次[17]。（见下表）

 

 

以上对修订草案“法律责任”章修订后结构、新增条款重点及关键词有无或增加次数的分析，表明修订重点在于：强调宗教事务部门作为专门的执法机关，对违反条例所设定义务的宗教信仰者认定并归结法律责任。[18]而且，强制宗教信仰者履行法律责任的制裁措施或处罚措施种类增加，强制程度提高。

 

 

修订草案扩张了由宗教事务部门监督或管控的范围：第六十四条“宗教院校违反培养目标、办学章程和课程设置要求的”；及“宗教活动场所”将用于宗教活动的房屋、构筑物及其附属的宗教教职人员生活用房转让、抵押或者作为实物投资的行为；第六十六条“擅自从事互联网宗教信息服务或者超出批准或备案项目提供服务的”行为。

 

在修订草案中，政府部门的行政处罚种类扩大：第六十三条第2款的政府有关部门对宗教团体、宗教院校、宗教活动场所“整顿”；该条第3款的登记管理机关责令宗教团体或寺观教堂“撤换主要负责人”；第六十四条的登记管理机关或批准设立机关责令停止日常活动、改组管理组织、限期整改。

 

修订草案扩大了承担“刑事责任”的行为范围：第六十七条第2款、第4款和第七十条。我们由此可以看到行政立法者意图通过刑罚预防和惩罚的重点在于以下3项行为：非宗教团体、非宗教院校、非宗教活动场所组织宗教活动，接受宗教性捐献的行为；自发组织国外朝觐或参加境外的宗教培训或会议的行为；宗教教职人员违反该条例的行为。在这里需要质疑的是：上述宗教活动适用刑事处罚的正当性在哪里？依据又在哪里：如果能直接适用《刑法》，为什么不写明适用《刑法》哪一条？如果不能直接适用《刑法》，这种作法就违反了罪刑法定原则。

 

修订草案第六十七条第2款保持了现条例第四十三条第2款的原样，但删除了“情节严重”，表明针对非宗教团体、非宗教活动场所组织宗教活动或接受宗教性捐献，即使情节不严重，也可以并处罚款。在这个情况下，宗教事务部门的行政处罚自由裁量权增大，相应地公民的宗教信仰自由权限制程度更重。

上述分析表明修订内容重点是对未经许可或脱离管控范围的宗教活动，增加处罚种类，并提高处罚强度，以达到“重典”治“教”的目的。

 

 

修订草案中的“财产罚”即行政罚款的适用范围扩张：包括第六十七条第1款“擅自设立宗教活动场所”，“违法所得无法确定的，处5万元以下罚款”；第六十八条“为违法宗教活动提供条件的”，“有违法所得的，没收违法所得和非法财物，情节严重的，并处2万元以上20万元以下的罚款”；第六十九条“违反本条例规定修建大型露天造像”，“情节严重的，并处造像建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”；第七十一条“假冒宗教教职人员进行宗教活动或者骗取钱财”，“有违法所得的，没收违法所得和非法财物，并处1000元以下罚款”。

在这里，必须首先指出：宗教管理领域的执法者，同时作为《宗教事务条例》的起草者，就如球场球员同时作为裁判。由此，本应以侵犯宗教信仰者的行政机关作为责任主体的“法律责任”条款，反而将宗教信仰者作为最重要的制裁对象。正因判断公民是否“滥用”基本权利及对“滥用”情形设置财产罚，只能通过全国人大制定基本法律予以规范，所以，“罚款”条款一旦被作为执法者的行政机关来设计，自始就存在立法目的不正当的问题。

 

由于立法目的不正当，罚款设定泛化、随意化的趋势就无法阻止。[19]关于这点表现在两个方面：

 

第一：《宗教事务条例修订草案（送审稿）》的7次罚款中4次：即“10万元以上30万元以下”（第六十三条第1款）、“5万元以下”（第六十七条第1款）、“2万元以上20万元以下”（第六十七条第4款、第六十八条），对于明显是非经营活动的宗教活动，设定了高幅度的罚款数额。

 

之所以行政立法者完全不理会这类“罚款”条款为什么迥然不同于国务院下述规定“各部门制定的规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过1000元”，[20]是因为其意图借助财产罚将所有宗教场所内外活动、境内外宗教活动全部控制在审批框架内。罚款，成为迫使宗教信仰者申请审批的工具。行政立法者这种立法设计的逻辑就是：罚款额度越重，宗教信仰者就越要考虑其自生自发宗教活动的成本，就越可能申请宗教管理部门的审批，将宗教活动的自由度交由宗教管理部门自由裁量。简言之，“逆我者”，就罚他个倾家荡产！由于脱离了“法定原则”轨道，“罚款”条款成为维护宗教管理部门权威的工具，宗教信仰自由的有无及其范围大小，由此交由宗教管理部门的自由裁量权决定。

 

第二，修订草案“法律责任”7处“罚款”条款就出现如此不统一以至于让人难以理解的四种罚款数额设定方式：在现条例仅有的三个“罚款”条款中，罚款数额设定方式都是倍率数距式即“违法所得一倍以上三倍以下”，而在修订草案中除了倍率数距式外，还出现了两种数值式和一种比率倍距式：A.数值数距式，如第六十三条第4款“10万元以上30万元以下”；B.数值封顶式，如第六十七条第1款“5万元以下”；C. 比率倍距式：如第六十九条“百分之五以上百分之十以下”。

 

另外，就第六十七条第2款“并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款”，存在两个问题：第一，同一章出现的11处“没收”指向的不是“违法所得”就是“非法财物”，但“违法所得”与“非法财物”都没有明确具体的定义。在宗教组织或宗教活动中宗教信徒自发自愿奉献的财物或购买的物品，不能作为“违法所得”或“非法财物”。第二，在“违法所得”没有明确界定的前提下，以“违法所得”为基数确定罚款数额，这种做法的逻辑实质是以“违法所得”作为判断违法行为社会危害性程度的主要标准，进而作为违法行为人承担法律责任的根据。然而，“违法所得”数额并不一定与所谓违法行为的社会危害性程度成正比。[21]未经许可建立的宗教组织或未经批准开展的宗教活动的规模大小，并不能成为判断其社会危害性程度大小的根据。反而，由于定义不明确和归责标准的错误，导致现实中有关政府部门行使无法得到有效约束的自由裁量权，利用具有恐吓功能的巨额罚款阻止信教群众自发建立宗教组织或自发开展宗教活动，甚至在打压这类宗教组织或宗教活动中以“没收违法所得”却是违反法定程序的方式，侵吞信教群众自发捐献的巨额教产。

 

以上就修订草案“罚款”条款所作的专门分析，表明行政立法者存在滥用设立行政罚款的权力，以达到阻止自发宗教活动之目的的嫌疑。

 

 

修订草案明显强调“宗教事务部门”的管制权，并在宗教事务上强调其在综合执法模式中的中心地位及相应的主导权。

 

第六十一条和第六十二条这2条（208字），对侵犯宗教信仰自由的法律责任设置，仍然采用概括或笼统的表述，对侵犯宗教信仰自由的行政行为没有经验性的具体陈述。这种规定仅仅将侵权者限定于国家工作人员，遗漏了国家机关尤其是行政机关作为侵权者的可能以及由此应当承担的法律责任形式及追究方式。同时由于这种规定的模糊、笼统，导致在现实中无法操作，最终无法追究侵犯宗教信仰自由者的法律责任。而同一章要求违反该条例修订草案设定义务的宗教信仰者和宗教组织承担法律责任的条款却达到9条（2329字），对宗教信仰自由的各种实践设置了种种审批和层层限制，并意图通过行政处罚和刑事处罚的威吓功能实现宗教信仰自由者的自我设限。

 

行政立法者利用了“行政法律责任”概念被泛化的缺陷，[22]将“法律责任”重点更多地置于行政相对人（即“宗教信仰者”）这一边，而不是通过设定行政机关的法律责任来保护宗教信仰者。

 

各种自发的宗教活动包括为未经审批的宗教活动提供条件，都被纳入管控和行政罚款范围。尽管行政立法者表面意图是通过许可制度的程序和罚款的威吓功能禁止未经审批的宗教活动，但如果在现实操作中严格执行必定引发更多地方政府部门与当地宗教组织的冲突。

 

严格而言，新增的“罚款”条款就如《宗教事务条例》原有的“罚款”条款，严重违反了“法定原则”（即行政机关行使处罚权必须得有法律的依据）。[23]同时却没有对听证程序作出任何规定。在《行政处罚法》赋予了公民在行政机关实施较大数额罚款决定前享有要求听证权的前提下，[24]一旦被罚者无法接受高额罚款要求举行听证，不仅导致行政成本增加，而且不能有效解决争议。这就为将来地方政府或基层政府与宗教组织间更频繁可能更大规模的矛盾和冲突埋下隐患。

 

 

一部法律或法规的立法意图能否成功实现，可以说很大程度依赖于其“法律责任”章的设计。一部法律或法规的立法意图，也更大程度上在其“法律责任”章责任条款的设计中得以体现出来。因为设计法律责任条款，意在通过国家强制力保证实现该法权利义务关系的分配或对公权力的限制、公民权利的保护。

 

《宗教事务条例修订草案（送审稿）》“法律责任”章结构、形式及内容，表达出“宗教警察”职权本位主义和违法重罚主义的核心理念，反映出其真实意图乃是最大限度的限制宗教信仰自由和扩张宗教管制权力，最有力地支持该法规成为宗教管理部门的特权法。

 

宗教信仰自由历史的一面是它的累累伤痕，另一面则是对它屡屡侵犯的国家（权力）。这就是为什么宗教信仰自由自诞生之日时就具有宪法权利的地位。从现代法理的逻辑而言，《宗教事务条例修订草案（送审稿）》违反了《宪法》和《立法法》；[25]从中国传统文化的脉络来说，这部送审稿最鲜明地展现出父权主义文化背景下的“家法”特征：宗教管理干部借助行政审批权和惩戒权对宗教信仰者实施全面的教化。“家法”允许宗教信仰自由存在，并给予它“无微不至”的干预，以至于它只能在“法律责任”铸成的笼子里歌唱和表演。只是在21世纪，还是“中国梦”流行的盛世，[26]为什么在宗教治理上就必须用“重典”呢？

 

真正保护宗教信仰自由的立法思维模式，在将来《宗教信仰自由保护法》“法律责任”章的重点体现应当是：行政机关哪些行政（立法）行为（可能）违反法定职责或法定义务，存在过错，从而侵犯宗教信仰者的宗教信仰自由；当上述情形发生时，如何为受害的宗教信仰者提供最便利的救济途径，向监管机关申诉或是向法院提起诉讼，要求侵权机关以赔偿、返还财产、停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、消除影响、恢复名誉等责任形式，最大限度地保护宗教信仰自由。

 

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