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民主转型中的宪法工程学:一个理论框架
发布时间: 2018/12/20日    【字体:
作者:包刚升
内容提示:宪法工程学是20世纪90年代中期以来比较政治研究中兴起的重要分支,并已产生了大量的研究成果,但仍然缺少一个统一的理论框架。本文试图把比较政治研究跟新古典经济学的方法结合起来,立足于经济人假设与制度分析的微观基础,建立一个基于“制度—行为—结果”的统一的宪法工程学理论框架。本文认为,稳定的一致政府是稳定而有效的民主政体的前提条件。宪法设计与政治制度安排的关键是能否为政治家与选民提供有效的激励结构,最终有利于形成稳定的一致政府。对高度分裂的社会来说,宪法设计与政治制度安排的重点是要为政治精英提供跨族群的激励,以及为不同族群集团的政治精英提供政治合作的激励。这样,本文阐明了宪法工程学的微观基础与制度机制,初步建立了一个统一的宪法工程学的理论框架 最近二十年来,宪法工程学(constitutional engineering)成了国际学界比较政治学研究的一个新兴领域。实际上,宪法工程学沿袭的是政治制度研究的古老传统。自古希腊以来,对政体和政治制度的研究一直是政治学家的关注重点。最近半个世纪以来,萨托利(Giovanni Sartori)最早提出了政治工程学(political engineering)的概念。此后,宪法工程学及选举工程学的概念也开始流行。宪法工程学这一研究领域一问世,就跟民主稳定、民主转型与政治发展这些议题联系在一起,并产生了大量的成果。尽管宪法工程学已成为一个炙手可热的研究分支,但现有的宪法工程学研究缺少一个统一的理论框架,忽视制度分析的微观基础,也没有对宪法设计与社会分裂(social cleavages)两者关系实现很好的理论化。本文的目标是尝试为宪法工程学提供一个统一的理论框架。 本文分为三个部分,第一部分是对研究问题与宪法工程学的介绍,第二部分是探索宪法工程学的微观基础与制度机制,第三部分是对高度分裂社会的宪法工程学进行理论探索。
关键词:  民主转型 宪法工程学  
 
 
一、问题的提出与宪法工程学的兴起
 
20世纪90年代以来,比较政治学界提出的一个关键问题是:不同的宪法设计(constitutional design)与政治制度会对民主政体的稳定和绩效产生何种影响?为什么?特别是对那些因族群或宗教问题而高度分裂的社会(highly divided societies)来说,何种宪法设计与政治制度对民主政体的稳定和绩效更为有利?这是新兴的宪法工程学关注的核心问题。
 
实际上,宪法工程学沿袭的是政治制度研究的古老传统。古希腊和古罗马的政治哲学家就提出过这样的问题:何种政体是最优良的政体?何种政体最适合一个特定的城邦或国家呢?柏拉图、亚里士多德、波利比阿与西塞罗等人都认为一种可行的优良政体应当是混合政体,即此种政体应当体现君主(一人)、贵族(少数人)与平民(多数人)因素三者或两者的融合。1主要有两个理由:一是任何一种纯粹的政体都有其相应的特性,而惟有混合政体才能实现诸种优良特性的融合;二是混合政体更能调和上层阶级与下层阶级的冲突。
 
18世纪美国的政治经验则证明了有效的宪法设计对一个国家的重要性。汉密尔顿、麦迪逊与杰伊在《联邦党人文集》中阐明了美国宪法设计的原则:一方面是强调横向的三权(立法、行政与司法)和纵向的两权(联邦与州)之间的分权制衡,另一方面则强调强大的联邦政府和“强有力的行政部门”的必要性。2用今天的眼光来看,《联邦党人文集》可以被视为论证一种开创性的宪法设计的合理性。在19世纪的英国,白芝浩(Walter Bagehot)在《英国宪法》中就批评过美国总统制的缺陷,并阐述了英国的议会制要优于美国的总统制。3密尔在《代议制政府》中讨论了代议制、选举制度以及联邦制的原则。比如,他指出,联邦制的条件之一是不存在任何一个邦强大到足以抵抗其他许多个邦联合的力量。4上述讨论都已涉及宪法设计的制度分析。
 
尽管如此,直到20世纪下半叶,宪法工程学的概念才逐渐出现在学术论著中。1968年,萨托利的论文《政治发展与政治工程学》大概是政治学文献首次在标题中使用“工程学”字样。5从1991年起,学界陆续出现了霍洛维茨(Donald L. Horowitz)的《民主的南非?一个分裂社会的宪法工程学》、萨托利的《比较宪法工程学:结构、激励与结果之研究》以及诺里斯(Pippa Norris)的《选举工程学:选举规则与政治行为》等专著。6迄今为止,国际学术界已出版主标题或副标题带有“宪法工程学”、“政治工程学”、“选举工程学”、“制度工程学”、“民主建构”(architecture of democracy)、“宪法设计”等关键词的政治学专著达数十部。在Scopus学术论文检索中,相关学术论文已有数百篇。从时间来看,多数论文集中在20世纪90年代中期之后,尤其以2006年之后的论文为多。所以说,宪法工程学已成为最近二十年比较政治学快速成长的新兴领域。
 
从已有研究来看,宪法工程学主要关注两大议题。一是宪政工程学与民主稳定、民主转型相关的研究,比如议会制与总统制(以及半总统制)之争。二是高度分裂社会的宪法设计与制度安排,主要针对的是因族群或宗教问题而高度分裂的社会。利普哈特(Arend Lijphart)等学者认为,应该基于比例代表制,建立一种权力分享(power sharing)的机制,以此来弥合社会分裂。霍洛维茨等学者则认为,应该基于偏好性投票制度(alternative vote)来塑造一种政治整合(political integration)的机制,以此来解决高度分裂社会的政治问题。7目前这两派的争论也是热门话题。
 
那么,如何定义宪法工程学呢?笔者认为,宪法工程学可以被定义为对一个国家的宪法和政治制度进行有目的的设计,以达成某些预期的政治目标。政治工程学的含义是相似的,差异在于前者更重视宪法,后者更重视一般意义上的政治制度。8目前的宪法工程学研究总体上呈现五个基本特征:
 
第一,宪法工程学认为,宪法与政治制度是一个独立的变量,并且是可以人为设计(designed intentionally)的。一种观点认为,制宪过程反映了一个国家的社会结构与政治力量对比,因此政治制度不过是既有社会结构的反映。但另一种观点认为,宪法与政治制度具有相对的独立性,可以被视为一个独立的变量。一方面,任何宪法与政治制度都包含了人为设计的成分。即便是同样的政治力量结构下,政治精英的不同选择可能导致不同的宪法与政治制度。另一方面,无论宪法制定过程在何种程度上反映了既有利益结构或人为主观设计的成分,但宪法和政治制度一旦确立,它们就完全可能独立地起作用。马奇(James G. March)和奥尔森(John P. Olsen)就认为:“政治制度具有相对的自主性和独立的作用……我们不认为政治仅仅是社会的反映,或者仅仅是个人行为的加总效应。”9
 
第二,宪法工程学认为,特定的政治制度会导致特定的政治后果。宪法和政治制度之所以重要,是因为不同的宪法与政治制度安排会导致不同的政治后果。其作用方式是通过“制度—行为—结果”的传导机制,这种传导机制的关键是政治制度对激励结构的界定。有学者认为,应该从激励结构角度理解宪法和宪法设计对政治过程的影响。10当然,关于宪法工程学制度机制的研究目前尚不成熟。
 
第三,与宪法的文本相比,宪法工程学更重视宪法实际的实施和运转。关于宪法的法学研究通常更关注宪法的文本与条款,以及宪法所反映的法学价值。相关的政治学研究更关注宪法在政治实践中能否得以有效实施和运转。如果缺乏充分的政治考虑,一部文本出色的宪法可能在政治实践中是完全无法实施的。所以,宪法工程学认为,一部有效宪法的关键不在于其意图是否足够善良、文本是否足够优美,关键在于能否得以有效实施和运转,并能达成预期的政治目标。按照埃尔金斯(Zachary Elkins)等人的研究,大部分宪法都是失败的。11当然,一部宪法能否有效实施和运转,还取决于宪法与其社会情境是否匹配。
 
第四,宪法工程学非常重视高度分裂社会的宪法设计与政治制度。高度分裂社会的通病是民主政体难以稳定,社会常常陷于严重的政治冲突。如何在高度分裂社会塑造稳定的民主政体是宪法工程学的一大挑战。实际上,最近十多年中,如何使民主政体在高度分裂的社会成为可能,已经成为宪法工程学的焦点问题。
 
 第五,宪法工程学的目标是塑造稳定而有效的民主政体。民主意味着政治参与和政治竞争,但同时民主必须具有足够的政府效能。自洛威尔(Lawrence A. Lowell)等人以来,民主政体下的代表性与效能一直被视为此消彼长(trade-off)的关系。戴蒙德(Larry Diamond)认为,民主政体存在三个悖论:一是冲突与共识的悖论;二是代表性与治国能力的悖论;三是同意与效能的悖论。12因此,宪法工程学的目标是在确保政治参与和政治竞争的条件下,如何维系民主政体的稳定性与有效性。20世纪80年代国家理论兴起之后,国家能力(state capacity)成了一个比政府效能或有效政府更为流行的学术概念。13这样,如何塑造有效的国家能力或政府效能也被视为宪法工程学的重要目标。
 
从上述五个基本特征也可以看出,宪法工程学的核心内容是政治制度分析。现有宪法工程学的主要内容可以归结为对四种政治制度的研究,分别是:
 
第一,政府形式:立法—行政关系的研究。全球民主国家的政府形式粗略地可以分为议会制、总统制与半总统制三种。那么,何种政府形式更有利于塑造稳定而有效的民主政体?学术界对议会制的偏爱由来已久。1990年林茨(Juan J. Linz)在题为《总统制的危害》一文中论证,总统制由于双重合法性(dual legitimacy)的冲突,与议会制相比更不利于民主的稳定。14按照柴巴布(Jose A. Cheibub)的计算,1946年~2002年采用议会制的民主国家平均每58年才出现一次民主崩溃,而总统制民主国家平均每24年就出现一次民主崩溃。因此,“总统制民主比议会制民主要脆弱得多”。15但是,林茨的观点也遭到很多批评,包括案例选择存在地区偏差、低估总统制具体制度的灵活性,以及忽略政党体制的重要性。16而按照埃尔杰(Robert Elgie)的统计,到2010年全球兴起了52个半总统制的民主或部分民主国家。17当然,现有研究还不能很好地解释:为何半总统制被认为政治绩效不佳却扩展如此之快?18
 
第二,地方分权:中央—地方关系的研究。多数民主国家都是单一制国家,联邦制国家尽管数量较少,但所占面积及人口的比例并不低,还有一些国家处于单一制—联邦制的某种中间状态。无论是单一制还是联邦制,都是中央—地方政治分权的某种类型。宪法工程学关心的是何种地方分权模式更优?利普哈特等人认为,对于高度分裂的社会,联邦制或地方分权的制度安排能够包容族群、宗教与文化的多样性,从而提高政治适应能力。19但是,霍洛维茨和安德森(Lawrence M. Anderson)等人却指出,“联邦主义会强化或激化族群冲突”,“激发地区独立的渴望”,从而更容易弱化国家性和诱发国家分裂。20
 
第三,选举制度的研究。何种选举制度更有利于塑造稳定而有效的民主政体?选举制度可以粗略地分为多数决定制、比例代表制以及混合型选举制度。不同的选举制度会导致不同的政治效应,其中一例就是围绕迪韦尔热定律(Duverger’s Law)展开的关于选举制度如何影响政党体制的争论。21不少学者认为,纯粹的比例代表制容易导致极化多党制,从而不利于民主政体的稳定。利普哈特的观点则相反,他认为比例代表制要优于多数决定制。22当然,利普哈特的观点也遭到很多批评。比如,赛尔韦(Joel Selway)和坦普尔曼(Kharis Templeman)最近的研究认为,比例代表制更容易导致族群冲突与政治暴力。23霍洛维茨则给族群或宗教高度分裂的社会推荐了偏好性投票制度,有利于激励政治家去赢得不同政治集团的支持,这种投票制被视为多数决定制的一种类型。24
 
第四,政党制度的研究。通常竞争性政党体制可以分为四种主要类型:主导党体制、两党制、温和多党制和极化多党制。萨托利认为,极化多党制显然不利于民主的稳定。25强大的政党和政党体制更有利于塑造政府能力与民主的稳定性。包括萨托利等人在内,过去一般认为,在两党制或温和多党制下,更有可能是多数派政党或稳定的多数派政党联盟执政,政府能力就会比较强,民主稳定性就比较高。但是,共识民主理论学者认为,多党制与大型联合内阁的民主模式绩效更好。26
 
除了对上述四个不同层次的政治制度的研究,宪法工程学还较重视国别案例的研究,特别高度分裂社会的样本。宪法工程学较关注的国家案例包括英国(北爱尔兰地区)、印度、尼日利亚、印度尼西亚、南非、斯里兰卡、斐济、波黑、苏丹、黎巴嫩、以色列、乌干达等等。27这些国别案例通常涉及不止一个层次的政治制度安排。这也构成了目前宪法工程学研究的重要内容。
 
从上述介绍可以看出,现有研究以具体制度和具体案例为主。学者们要么聚焦于对一种政治制度不同类型的研究,要么聚焦于对一国案例中几种政治制度的研究。所以,尽管宪法工程学已成为一个炙手可热的研究分支,但这一研究仍然存在三个主要问题。第一,现有研究聚焦于具体制度与不同案例的比较研究,却缺少一个统一的理论框架。第二,现有研究固然关注政治制度与政治结果之间的因果关系,却较为忽视基于“制度—行为—结果”的机制分析,缺少对微观基础的关注。第三,现有关于分裂社会的研究重视宪法设计、政治制度与社会分裂结构之间的关系,但这种关系并没有被很好地理论化。总的来说,宪法工程学迄今为止并没有形成一个统一的理论框架。
 
二、宪法工程学的微观基础与制度机制
 
好的社会科学理论应该符合简洁性的要求。宪法工程学研究迄今为止理论化不足的主要困难,在于这一研究涉及到不同层次政治制度的复杂性,以及不同的政治制度与不同的社会情境匹配的复杂性。笔者认为,宪法工程学理论化的关键,是把对宪法设计与政治制度的比较政治研究跟新古典经济学的方法结合起来,立足于微观基础,从而建立起一个基于“制度—行为—结果”机制的统一的理论框架。
 
实际上,在政治分析中引入新古典经济学方法的传统可以追溯到唐斯(Anthony Downs)、布坎南(James M. Buchanan)、奥尔森(Mancur L. Olson)、诺斯(Douglass C. North)等政治经济学家。28这种传统秉承个人主义方法论,认为决定政治现象的是一个个政治参与者的行为和选择。这里的政治参与者被视为经济人(homo economicus),他是自利的、理性计算的以及追求效用最大化的。这样,政治参与者的行为选择就是一个在既有约束条件下通过理性(有界理性)计算求效用函数最大化的过程。在这一分析框架中,两类政治参与者——政治家和选民——都被视为经济人。在民主政体下,前者追求选票与席位的最大化,后者寻求对自己政策偏好的满足及政策收益的最大化。选举也被视为“政治市场”的交易,政治家提供特定的政策以换取选民的选票,而选民则提供选票以换取特定的政策。以精英理论为参照,这里的政治家就是政治精英,选民就是大众。政党则是政治精英的集合体,政党的主要目标是获得议席及控制或参与政府,以便掌握政治权力和制定公共政策。
 
在这一框架中,政治制度非常重要。按照奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)的看法,制度是作为工具的规则,用于“规定、禁止和许可”人的行为。29诺斯认为,“制度是人为设计的用于规范人们互动行为的约束条件”。30因此,政治制度是政治领域的游戏规则,规定了政治参与者的激励结构。由此,政治制度就决定了选民、政治家及政党的行为和策略,在很大程度上决定政治参与者选择和博弈的政治结果。这样,就可以明确从宏观的政治制度变量到宏观的政治结果变量、在微观层面起作用的因果机制,见图1。政治制度规定了政治参与者的激励结构,而这种激励结构塑造了他们的政治行为,不同政治参与者的政治行为——包括政治行为者的行为选择与政治博弈——又决定了政治结果。
 
借助这一框架,本文接下来试图回答:何种宪法设计与政治制度安排能够实现预期的政治结果?从宪法设计与政治制度到预期政治结果的微观机制又是什么?能否建立一个从不同层次的复杂政治制度安排到特定政治结果的统一分析框架?
 
上文已讨论,宪法工程学的目标是塑造稳定而有效的民主政体。因此,一个民主政体不仅要确保政治参与和政治竞争,而且要确保其国家能力或政府效能。为了保证国家能力或政府效能,一个民主国家的政府首先应该是一个稳定的一致政府(a stable unified government),而不应该是一个分裂政府(a divided government)或不稳定的一致政府。简单地说,稳定的一致政府是指行政机关和立法机关的多数较为稳定地掌握在同一个政党或政党联盟手中,而非相反。现有研究也支持这样的观点,即稳定的一致政府更能强化政府效能与国家能力;不稳定的一致政府或分裂政府则会严重削弱政府效能与国家能力,就会降低民主的稳定性。31
 
从制度类型上看,民主政体下宪法设计与政治制度可以抽象地分为两类:一类是规定政治权力结构的宪法条款和政治制度;一类是规定政治参与规则的宪法条款和政治制度。这样的抽象分类正好跟这一领域重点研究的四个层次的政治制度相吻合。横向的政治权力结构,主要是立法权与行政权的关系;纵向的政治权力结构,主要是中央与地方的关系;政治参与和政治竞争的规则,主要是选举制度和政党制度32,前者主要关系到选民与政治家的关系,后者主要关系到政治家之间的关系。基于这种政治制度的逻辑关系,就能建立起一个宪法工程学的制度分析框架。
 
图2展示了从宪法与政治制度到预期的政治结果的微观机制。理性的政治参与者寻求政治收益的最大化,而作为激励结构的政治制度安排决定了他们的行为与策略,从而影响最终的政治结果。图2展示的一种可能的理想类型是:宪法与政治制度所确定的政治权力结构——“立法—行政关系”以及“中央—地方关系”,鼓励诸种政治权力之间进行政治合作,有利于塑造稳定的一致政府;政治参与规则——选举制度与政党规则,为参与者的政治合作提供激励,也有利于稳定的一致政府,两者都有利于塑造稳定有效的民主政体。反之,政治权力结构有可能鼓励诸种政治权力之间的政治对抗和冲突,政治参与规则为政治参与者的政治对抗和冲突提供激励,都更容易导致分裂政府或不稳定的一致政府,最终不利于塑造稳定有效的民主政体。当然,实际情形要比上述两种类型复杂得多,因此需要进行具体的政治制度分析。
 
从立法—行政关系看,议会制下的内阁是由立法机构选举产生的,通常是议会多数党或多数政党联盟执政,因此立法机关与行政机关更倾向于政治合作。总统制下的总统和议会经由不同选举程序分别选举产生,总统所在政党或政党联盟经常无法在议会赢得多数席位,因此立法机关与行政机关容易产生政治对抗。半总统制则介于两者之间,增设了既须由总统任命又须赢得议会多数信任的总理职位。这一职位的增设既可能缓和总统与议会的政治对抗关系,又可能增加新的摩擦因素,其政治效应并不确定。但总的来说,半总统制更接近于总统制的政治逻辑。由于总统制确立的是立法权与行政权彼此互不统属的政治权力结构,加上两者都是最高的政治权力,都拥有最高的合法性,因此就容易出现政治僵局(deadlock)和宪法危机(constitutional crisis)。这样的案例有很多。33从微观机制上看,作为政治家的总统和作为政治家的国会议员都希望推行自己想要的政策,都想扩大自己的政治权力,加上政党竞争的需要,就容易导致两者之间的政治对抗。鉴于这一问题,一些总统制或半总统制国家的宪法中确立了立法权与行政权的调停机制,比如总统紧急状态权力或全民公决机制等,这些制度安排可能有助于缓和政治冲突,但本身并没有改变立法机关与行政机关之间可能的政治对抗关系。
 
从中央—地方关系看,比联邦制与单一制这样的名称更重要的是,中央与地方政治分权的实际安排。学术界通常从政治职位任命与人事权、财政权以及行政事务管理权三个维度来考察中央与地方之间实际的政治权力配置。34当中央政府在上述三种权力上更能支配地方政府时,地方政府与中央政府之间更易形成政治合作关系,也更有可能在中央层面塑造一个稳定的一致政府;反之,当中央政府在上述三种权力上无力支配地方政府,或者说地方政府拥有足够与中央政府抗衡的政治经济资源时,该国更有可能在中央—地方关系上陷入困境。在这一问题上,还有一个重要变量是多族群国家中不同族群—宗教人口在地理上的集中度。如果不同族群—宗教群体在地理上呈现聚居模式而非散居或杂居模式,中央—地方政治权力配置的模式就变得更为重要。从微观机制上看,中央与地方的政治家都有追求自己偏好的政策的倾向,且都倾向于扩大自己的政治权力。如果政治权力配置向地方政府倾斜,容易引发中央—地方政府之间的政治对抗与冲突,不利于形成稳定而有效的民主政体。
 
关于选举制度,受到关注最多的是议会的选举制度。在简单多数决定制(即领先者胜出)下,每个选区只有一个当选名额,这使得选举竞争更可能稳定在两个主要竞争对手之间。这是一种促使选区内部不同政治力量互相合作、形成强势竞选组织和强势候选人的重要机制。在全国范围内,如果一个政治家加入一个具有很高声望的政党将有助于他在自己选区当选,这就促成了政治精英在全国层面更多的政治合作。相反,在比例代表制下,特别是一个选区当选名额数量很多时,不同政治力量就缺少上述政治合作的激励。较有影响力的政治家无论是否加入主要政党,均有当选机会。尽管政党名单制的选举方式看似提供了组建大型政党的激励因素,但由于一个选区名额较多,通常难以避免政党林立的政治格局。极化多党制就是政治精英缺少政治合作的典型情形。此外,还存在很多混合型选举制度的类型,混合型选举制度的激励效应取决于具体的制度安排。比如,多数议席由简单多数决定制选举产生且当选门槛较高,其激励效应接近于简单多数决定制;反之,则接近于比例代表制。另外,比例代表制下如果缩小选区规模至两个议席,其政治效应更接近于简单多数决定制。
 
关于政党制度,需要区分两个概念:一是规范政党活动的法律与规则,可以称之为政党规则;二是意指政党数量与结构的政党体制(party system)。宪法和法律层面对政党活动的规范应该被视为政党规则,但通常这方面的规范并不多。在政治参与和政治竞争领域,宪法和法律更多的是规范选举活动。上文已经阐明,选举制度是影响政党体制的重要因素。当然,有时政党规则本身也非常重要。一些国家的政党规则也会直接影响政党体制,比如限定政党资格和政党资助等方面的法律与规则;一些国家的宪法与法律还可能直接干预或规定政党体制。从政党体制上看,在主导党体制、两党制及存在两大政党联盟的温和多党制下,政治精英更可能形成稳定的政治合作关系;极化多党制下,政治精英更容易走向政治对抗与政治冲突的关系。
 
表1粗略罗列了四个层次上的政治制度模式,不同的政治制度模式对政治参与者来说是不同的激励结构,从而塑造了他们不同的政治行为,其政治结果当然也完全不同。然而,比上述四个层次的政治制度分析更为复杂的是,不同层次政治制度的不同组合也会产生不同的政治结果。按照表1所列的政治制度模式,从理论上说,四个不同层次的政治制度组合类型就会有数十种之多——尽管现实世界中存在的政治制度组合类型并没有那么多。因此,没有一种简单的理论可以处理这种制度组合的复杂的类型学问题。但是,借助本文提出的宪法工程学的微观机制与制度分析框架,可以对任何一种具体的政治制度组合类型进行分析,以判定其更可能形成稳定的一致政府,并塑造稳定而有效的民主政体,还是其政治效应恰好相反。
 
上述讨论没有充分阐述的一个问题是:宪法与政治制度除了其本身的制度逻辑之外,还必须要与社会条件——特别是社会分裂结构——建立起恰当的匹配性。尤其是对于高度分裂的社会来说,何种宪法设计与政治制度更为有效?能否在政治制度与社会分裂结构之间建立一种更为理论化的分析框架?这是本文第三部分要回答的问题。
 
三、高度分裂社会的宪法工程学
 
宪法工程学的一个重要研究议题是:如何在高度分裂的社会塑造稳定而有效的民主政体?在高度分裂的社会,塑造稳定而有效的民主政体的条件是该国的政治精英阶层能够达成最低程度的政治合作。35高度分裂的社会意味着不同社会集团的选民之间存在较为严重的、实际或潜在的政治对抗。宪法工程学需要回答的问题是:如何在这样的社会通过宪法设计与政治制度安排塑造不同集团政治精英之间最低限度的政治合作?作者在这部分要对宪法设计与社会分裂结构之间的关系进行理论化。
 
自李普塞特与罗坎(Seymour M. Lipset and Stein Rokkan)的开创性研究以来,关于社会分裂与政治分裂的研究获得了很大的发展。36按照利普哈特的观点,二战以后,民主国家的社会分裂主要有7种类型:社会经济问题、宗教问题、文化—族群问题、城乡问题、政体支持问题、外交政策问题以及物质主义—后物质主义问题。37而宪法工程学所讲的“高度分裂社会”通常是指该国存在严重的族群—宗教维度的社会分裂。现有研究表明,冷战结束以后,族群—宗教冲突已成为全球范围内国内政治冲突的主要来源。20世纪90年代以来政体转型的国家中,有相当比例的国家存在着严重的族群—宗教冲突。
 
一般来说,高度分裂社会具有几个主要特征:一是一个国家内部存在不同的族群—宗教集团,且族群分裂指数呈中等或较高(即不是某个主要族群集团占有绝大多数人口比例的类型);二是主要的两个或数个族群—宗教集团之间有着较为复杂的历史恩怨和现实矛盾,使之呈现政治紧张或政治对抗的关系;三是不同族群—宗教集团之间政治对抗容易演变为暴力冲突,甚至有可能演变为族群屠杀与内战。38此外,一个国家内部不同族群—宗教集团在地理上的聚居或杂居模式也至关重要。经验表明,不同族群—宗教集团人口的聚居模式更有可能引发族群分离主义运动,可能导致国家分裂。39
 
对于高度分裂的社会来说,如何通过宪法设计与政治制度安排来促成政治精英之间最低限度的政治合作呢?图3粗略地勾勒了这种政治逻辑,图中A、B、C三个柱状图分别代表存在高度政治分裂的三个族群—宗教集团,每个集团内部又区分为精英(政治家)与大众(选民)。三个集团大众之间的高度政治分裂,图中用虚线双箭头表示。笔者认为,要在一个大众高度分裂的社会促成精英的政治合作,宪法设计与制度安排需要满足两个条件:第一,鼓励政治精英主张跨族群的政策及寻求跨族群的政治支持,图中用细实线双箭头表示;第二,鼓励不同集团的精英强化政治合作,弱化政治对抗与冲突,图中用粗实线双箭头表示。
 
如何通过制度设计来鼓励政治精英主张跨族群的政策并寻求跨族群的政治支持呢?这里引入简单的博弈决策树(图4)来分析这一问题,选举博弈发生在某族群—宗教集团内部的精英(候选人)与大众(选民)之间。这里有两个基本假定:一是政治精英寻求选票与席位的最大化;二是政治精英首先必须得到本族群—宗教集团内部大众的政治支持,否则无法当选。
 
图4中,政治精英有两个政策选项:要么提供偏向本族群利益的政策,要么提供偏向跨族群利益的政策。当精英提供偏向跨族群利益的政策时,他才更有可能在其他族群集团大众中赢得政治支持与选票。面对精英提供的这两种政策选项,本族群的大众存在两种选择:支持或反对。这样就会形成如图4所示的收益矩阵。精英收益用Revenue of Elites来表示,简称Re;大众收益用Revenue of the Mass来表示,简称Rm。图4中,两个终端节点2和4实际上是不存在的,因为政治精英若无法得到本族群大众的政治支持,则精英与本族群的大众都无法获得收益。所以,这里把本族群内部精英与大众互不合作条件下的收益集合设定为(?,?)——按逻辑来说,这是一种不太可能出现的情形。
 
 在终端节点1,政治精英采取偏向本族群利益的政策,他所能寻求的就是本族群大众的政治支持。在终端节点3,政治精英采取偏向跨族群利益的政策,这样他就可能寻求其他族群大众的支持。在一个高度分裂的社会,最常见的精英—大众选举博弈结果是终端节点1。宪法工程学的任务是回答采取何种宪法设计与制度安排能够让精英—大众的选举博弈终端节点1迁移到3。这里给出的条件是:政治精英在3的收益至少要大于在1的收益,这样最终均衡点才有可能是3,因为对大众来说收益点1的收益肯定要大于收益点3。图4假定精英—大众在1和3的收益分别是(2,10)和(5,5)。从逻辑上说,大众在1相对于3的收益越大,越有可能支持精英偏向本族群的政策;精英在3相对于1的收益越大,越有可能提出偏向跨族群的政策。所以,宪法设计与制度安排的关键是如何提高精英在3相对于1的收益,这也是鼓励政治精英提供跨族群政策的制度条件。
 
另一个问题是:如何通过宪法设计与制度安排鼓励不同集团的政治精英之间强化政治合作呢?这里引入表2和表3精英间政治博弈的收益矩阵来分析这一问题。表2中,精英A和精英B代表不同族群—宗教集团的政治精英。精英有两种不同的策略:合作或者不合作,这样就形成四个收益点。表2的收益矩阵中,R代表收益(revenue),a和b分别代表精英A和B,c代表合作(cooperation),nc代表不合作(non-cooperation)。从常识来说,在精英A和精英B的政治博弈中,若一方不合作,选择合作的一方必定是得不偿失的。所以,精英博弈只可能形成两种结果:要么都合作,要么都不合作。表3用两种经典的博弈类型来说明这个问题。表3左侧表格设定的收益矩阵是囚徒困境的类型,即无论对方是否采取合作策略,自己采取不合作策略都是最优策略。所以,双方博弈的均衡是(不合作,不合作)。表3右侧表格设定的收益矩阵是猎鹿博弈40的类型,即对方采取不合作策略时,自己采取不合作策略是最优策略;对方采取合作策略时,自己采取合作策略是最优策略。所以,双方可能形成两种博弈均衡,即(不合作,不合作)和(合作,合作)。这样,只要首先行动的一方采取合作策略,就可能达成(合作,合作)的结果。所以,宪法设计与制度安排的核心是如何避免出现如表3左表所示的精英政治博弈的囚徒困境,而能切换到表3右表所示的合作均衡。
 
上述讨论可以总结为三点:第一,在高度分裂的社会塑造稳定而有效的民主政体的关键,是促成不同族群—宗教集团精英间的政治合作;第二,宪法设计与政治制度安排要为不同族群—宗教集团内部精英—大众间的选举博弈提供激励,鼓励精英提供偏向跨族群利益的政策;第三,宪法设计与政治制度安排要为不同族群—宗教集团精英间的政治博弈提供激励,鼓励政治合作而非政治对抗。
 
按照这一逻辑,高度分裂社会的四个不同层次的政治制度应该如何设计呢?设计选举制度的关键是要为政治精英提供跨族群的激励。从议会选举制度来说,比例代表制通常无法提供跨族群的激励;简单多数决定制则鼓励政治精英至少寻求过半数选民的政治支持,因而更有可能提供跨族群的激励。在多数决定制的制度体系中,偏好性投票制度则直接提供了跨族群—宗教集团的选举激励。在这种偏好性投票制下,选民被要求在选票上列出对候选人的排序。如果第一偏好的候选人没有过半数,则把第一偏好得票最少候选人的选票按第二偏好进行重新计数,以此类推,直至产生过半数的候选人。41在高度分裂的社会中,这种选举制度鼓励政治精英在寻求自己核心选民支持的同时,要在尽可能大的范围内不被其他族群—宗教集团的选民排斥。当然,选举制度的实际政治效应还与一个选区的族群—宗教人口结构有关。如果该选区内存在一个占据绝对多数的主导族群,那么这种选举制度并不能为主导族群的精英提供跨族群的政治激励。然而,比例代表制更不可能在此种人口结构中提供跨族群的政治激励。所以总的来说,多数决定制,特别是偏好性投票制,与比例代表制相比,更有可能为精英提供跨族群的政治激励。
 
在总统制或半总统制条件下,总统的选举制度亦非常重要。逻辑上讲,在高度分裂的社会中,绝对多数制的选举制度要优于相对多数制。因为前者鼓励候选人及其政党寻求过半数选民的选票,有利于塑造候选人及其政党寻求跨族群的政治支持。当然,宪法设计与政治制度安排还可以规定,总统候选人必须要在全国若干比例的族群地区至少赢得若干比例的选票方能当选。这种选举规则会强化总统候选人寻求跨族群的政治支持——尽管操作上更为复杂,但的确有国家是这样做的,比如尼日利亚。
 
设计政党制度的关键也是要为政治精英提供跨族群的激励。从政党体制来说,议会有效政党数目低,意味着主导政党与精英更有可能寻求跨族群的政治支持;议会有效政党数目高,意味着政党与精英更有可能寻求本族群的政治支持。因此,通常来说,从两党制到温和多党制,再到极化多党制,它们提供给政治精英的跨族群激励是逐步递减的。从政党法与政党规则来说,在高度分裂的社会禁止或抑制族群政党、宗教政党、地区政党的法规,以及规定或鼓励全国性政党的法规,无疑会有助于向政治精英提供跨族群的激励。反之,如果没有这样的政策,政治精英的激励因素更有可能来自本族群的政治支持。
 
设计中央—地方权力配置制度的关键是为中央与地方精英的政治合作提供激励。在高度分裂的社会,地方政治精英往往是本族群—宗教集团的利益代表。中央—地方高度分权的安排,往往无法为中央精英与地方精英的政治合作提供激励;相反,在高度分裂的社会,更容易导致两者之间的政治对抗与冲突——考虑到地方政治精英往往代表特定族群且能够控制更多自主的地方资源,这种政治对抗与冲突有可能变得剧烈。中央—地方适度集权的制度安排——中央政治精英对地方政治精英拥有适度的政治控制力时,两者更有动力进行政治合作。当族群人口在地理上相对集中时,中央—地方高度分权的制度安排甚至容易引发国家分裂的风险。这种制度安排,一方面没有给地方族群精英提供与中央政治精英进行政治合作的激励,另一方面反过来又给他们提供了与中央政治精英进行政治对抗的资源——两者的结合可能会导致严重的政治后果。
 
设计政府形式(立法—行政关系)的关键是为立法精英与行政精英之间的政治合作,以及立法精英之间的政治合作提供激励。在高度分裂的社会,与总统和半总统制相比,议会制总体上更可能鼓励来自不同族群—宗教集团的政治精英达成政治合作,因为议会制条件下组建政府必须寻求议会的过半数支持。倘若议会政治精英来自不同族群背景,议会制的这种制度机制容易鼓励政治合作,而非政治对抗。倘若是总统制,在高度分裂的社会中,会导致两个直接的后果:第一,议会立法精英之间没有建立政治联盟和政治合作的激励因素;第二,议会中的立法精英与作为总统及其附属的行政精英之间容易产生政治对抗。这样,总统来自某一个族群—宗教集团,从符号意义上说也更容易造成赢家通吃(winner-take-all)的局面,容易引发其他族群政治精英的政治对抗。当然,上文已分析,如果总统选举制度设计较为合理,就能够在一定程度上缓和这种政治冲突。但是,总统制或半总统制总体上难以逃脱立法精英与行政精英可能的对抗逻辑,因而难以塑造稳定的一致政府,容易在高度分裂社会引发严重的政治危机。
 
上述讨论分析了对于高度分裂的社会来说,在四个不同层次上,何种宪法设计与政治制度安排更容易促成政治精英之间的政治合作,并最终塑造稳定而有效的民主政体。如果宪法设计与政治制度安排能够遵循这里讨论的政治原则,那么就更有可能在高度分裂的社会塑造稳定而有效的民主政体。
 
综上所述,宪法工程学自20世纪90年代中期以来获得了很大的发展,产生了大量研究成果,但仍然缺少一个统一的理论框架。本文试图把比较政治研究跟新古典经济学的方法结合起来,立足于经济人假设与制度分析的微观基础,建立起一个统一的基于“制度—行为—结果”的宪法工程学理论框架。在此基础上,本文还试图阐明高度分裂社会中的宪法设计与政治制度安排的关键原则。
 
当然,这项研究还只是建立宪法工程学统一理论框架的初步尝试。这里的研究更多地采用的是演绎方法,本文提出的宪法工程学理论框架还需要经受实证研究的检验。在后续的研究中,笔者希望通过对第三波民主转型国家的大样本定量研究来对此进行检验,以修正和完善这一框架。
 
 *本研究得到国家社科基金青年项目(13CZZ013)及复旦大学985-3期项目(2011SHKXZD011)的资助。感谢景跃进、聂智琪、谈火生、唐世平、肖滨、杨光斌、朱天飚、周强等人的评论。
 
【注释】
 
1.参见柏拉图:《法律篇》,张智仁、何勤华译,上海人民出版社2001年版,第69~106页;亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,北京:商务印书馆2007年版,第178~234页;波利比阿:《罗马帝国的崛起》,翁嘉声译,北京:社会科学文献出版社2013年版,第394~444页;西塞罗:《国家篇 法律篇》,沈叔平、苏力译,北京:商务印书馆2013年版,第11~56页。
 
2.汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,程逢如等译,北京:商务印书馆1995年版。
 
3.沃尔特·白芝浩:《英国宪法》,夏彦才译,北京:商务印书馆2005年版,第42~53页。
 
4.J·S·密尔:《代议制政府》,汪瑄译,北京:商务印书馆2007年版。密尔关于联邦制的讨论,参见该书第231~241页。
 
5.Giovanni Sartori, “Political Development and Political Engineering,” Public Policy, Vol. 17 (1968), pp. 261-298.
 
6.Donald L. Horowitz, A Democratic South Africa? Constitutional Engineering in a Divided Society, Berkeley: University of California Press, 1991; Giovanni Sartori, Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes, Second Edition, New York: Palgrave Macmillan, 1994; Pippa Norris, Electoral Engineering: Voting Rules and Political Behavior, Cambridge University Press, 2004.
 
7.参见Andrew Reynolds (eds.), The Architecture of Democracy: Constitutional Design, Conflict Management, and Democracy, Oxford University Press, 2002, pp. 15-54。这部论文集正好同时收录了两位学者的论文。
 
8.参见Benjamin Reilly, Democracy and Diversity: Political Engineering in the Asia-Pacific, Oxford University Press, 2007, pp. 21-24。这位学者有这样的定义:“政治工程学”就是“对政治制度的有意设计以实现某些特定的具体目标”。
 
9.James G. March and Johan P. Olsen, “The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life,” The American Political Science Review, Vol. 78, No. 3(Sep., 1984), pp. 734-749.
 
10.Gary W. Cox, “Centripetal and Centrifugal Incentives in Electoral Systems,” American Journal of Political Science, Vol. 34, No. 4(Nov., 1990), pp. 903-935; Ernesto Calvo and Timothy Hellwig, “Centripetal and Centrifugal Incentives under Different Electoral Systems,” American Journal of Political Science, Vol. 55, No. 1(Jan., 2011), pp. 27-41.
 
11.Zachary Elkins, Tom Ginsburg and James Melton, The Endurance of National Constitutions, Cambridge University Press, 2009.
 
12.Larry Diamond, “Three Paradoxes of Democracy,” Journal of Democracy, Vol. 1, No. 3(1990), pp. 48-60.
 
13.彼得·埃文斯、迪特里希·鲁施迈耶、西达·斯考克波(编著):《找回国家》,方力维等译,北京:三联书店2009年版。
 
14.Juan J. Linz, “The Perils of Presidentialism,” Journal of Democracy, 15.Jose Antonio Cheibub, Presidentialism, Parliamentarism, and Democracy, Cambridge University Press, 2007, pp. 1-2.
 
16.参见Donald L. Horowitz, “Comparing Democratic Systems,” Journal of Democracy, Vol. 1, No. 4(1990), pp.73-79; Scott Mainwaring and Matthew S. Shugart, “Juan Linz, Presidentialism, and Democracy: A Critical Appraisal,” Comparative Politics, Vol. 29, No. 4(Jul., 1997), pp. 449-471。
 
17.Robert Elgie, “The Perils of Semi-Presidentialism: Are They Exaggerated?” Democratization, Vol. 15, No. 1(2008), pp. 49-66.
 
18.Sophia Moestrup, “Semi-presidentialism in Young Democracies: Help or Hindrance?” in Robert Elgie and Sophia Moestrup (eds.), Semi-presidentialism outside Europe: A Comparative Study, Routledge, 2007, pp. 33-55.
 
19.阿伦·利普哈特:《民主的模式:36个国家的政府形式和政府绩效》,陈琦译,北京大学出版社2006年版,第135~145页。
 
20.参见Donald L. Horowitz, Ethnic Groups in Conflict, Berkeley: University of California Press, 1985, p. 603; Lawrence M. Anderson, “Exploring the Paradox of Autonomy: Federalism and Secession in North America,” Regional and Federal Studies, Vol. 14( 2004), pp. 89-112。
 
21.Maurice Duverger, Political Parties: Their Organization and Activity in the Modern State, London: Methuen & Co Ltd., 1978, pp. 206-280; William H. Riker, “Duverger’s Law Revisited,” in Bernard Grofman and Arend Lijphart (eds.), Electoral Laws and Their Political Consequences, 22.阿伦·利普哈特:《民主的模式:36个国家的政府形式和政府绩效》。
 
23.Selway, Joel and Kharis Templeman, “The Myth of Consociationalism? Conflict Reduction in Divided Societies,” Comparative Political Studies, Vol. 45, No. 12( 2012), pp. 1542-1571.
 
24.Donald L. Horowitz, “Democracy in Divided Societies,” Journal of Democracy, Vol. 4, No. 4(Oct., 1993), pp. 18-38.
 
25.G·萨托利:《政党与政党体制》,王明进译,北京:商务印书馆2006年版,第284~397页。
 
26.阿伦·利普哈特:《民主的模式:36个国家的政府形式和政府绩效》,第44~64页。
 
27.参见Andrew Reynolds (eds.), The Architecture of Democracy: Constitutional Design, Conflict Management, and Democracy, Oxford University Press, 2002; Lan O’ Flynn and David Russell (eds.), Power Sharing: New Challenges for Divided Societies, London: Pluto Press, 2005; Andrew Reynolds, Electoral Systems and Democratization in 28.参见安东尼·唐斯(1957):《民主的经济理论》,姚洋等译,上海人民出版社2010年版;詹姆斯·布坎南、戈登·图洛克(1962):《同意的计算——立宪民主的逻辑基础》,陈光金译,北京:中国社会科学出版社2000年版;曼瑟尔·奥尔森(1965):《集体行动的逻辑》,陈郁等译,上海:格致出版社2011年版;道格拉斯·诺思(1981):《经济史上的结构与变革》,厉以平译,北京:商务印书馆2010年版。括号内为原著出版的年份。
 
29.Elinor Ostrom, Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action, Cambridge University Press, 1990.
 
30.道格拉斯·诺斯:《制度、制度变迁与经济绩效》,刘守英译,上海三联书店1994年版。
 
31.Robert Elgie (eds.), Divided Government in Comparative Perspective, Oxford University Press, 2001.
 
32.政党制度在中文语境中有双重含义,它既包括规范政党活动的法律与规则,可以称之为政党规则,又包括与政党数量和结构有关的政党体制。
 
33.Juan J. Linz and Arturo Valenzeula (eds.), The Failure of Presidential Democracy, Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1994.
 
34.关于联邦制的讨论,参见Pippa Norris, Driving Democracy: Do Power-Sharing Institutions Work? Cambridge University Press, pp. 157-185。
 
35.参见Arend Lijphart, “Consociational Democracy,” World Politics, Vol. 21, No. 2(1969), pp. 207-225; John Higley and Michael Burton, Elite Foundations of Liberal Democracy, New York: Rowman & Littlefield Publisher, Inc., 2006。
 
36.请参考Seymour M. Lipset and Stein Rokkan, Party Systems and Voter Alignments: Cross-National Perspectives, London: Collier-Macmillan, 1967; Lauri Karvonen and Stein Kuhnle (eds.), Party Systems and Voter Alignments Revisited, London and New York: Routledge, 2001。
 
37.阿伦·利普哈特:《民主的模式:36个国家的政府形式和政府绩效》,第44~64页。
 
38.关于高度分裂社会的特征,参见Adrian Guelke, Politics in Deeply Divided Societies, Cambridge: Polity, 2012。
 
39.关于族群地理模式对族群冲突的影响,参见Monica D. Toft, The Geography of Ethnic Violence: Identity, Interests, and the Indivisibility of Territory, Princeton University Press, 2003。
 
40.猎鹿博弈的概念起源于卢梭,意指两名猎人猎鹿的不同策略:如果两人通力合作,他们可以捕获一头鹿;如果一个人受到四处出没的野兔的诱惑而去猎兔,那么他将捕获一只野兔,但另一选择合作猎鹿的猎人将一无所获。条件预设是两人合作猎鹿的收益要远远大于各自猎兔的收益。在猎鹿博弈模型下,一人选择合作时,另一人也选择合作则收益较大;一人选择不合作时,另一人也选择不合作则收益较大。
 
41.Donald L. Horowitz, “Democracy in Divided Societies,” Journal of Democracy, Vol. 4, No. 4(Oct. 1993), pp. 18-38.包刚升:复旦大学国际关系与公共事务学院(Bao Gangsheng, School of International Relations and Public Affairs,Fudan University)
 
转自历史与秩序
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