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开放型监察体制中的公民权利调适
发布时间: 2019/1/31日    【字体:
作者:王理万
关键词:  开放型 监察体制 公民权利  
 
 
【中文摘要】伴随着国家监察体制的实践探索,监察理论也在不断深入。关于监察体制改革如何与知情权、参与权、表达权、监督权等公民权利相接续,如何与群众路线相契合,王理万博士进行了颇为有益的探讨。
 
  自2016年11月正式启动国家监察体制改革试点,中经2017年11月在全国各地推开国家监察体制改革试点,直至2018年3月通过修改宪法使监察制度获得宪法确认、并基于宪法通过了《监察法》,监察制度改革得以正式落地。虽然对监察制度改革的成效,目前尚难以进行全面评价,但我们仍可以清晰观察到在这场被寄予高度期望的改革中,政治和法律之间频繁且良性的互动关系:(1)国家监察体制改革是溢出原有规范体系的政治决策,意在人民代表大会制度下成立新的国家机构、创设新型国家权力,因而导向了宪法修改和《监察法》的制定;(2)国家监察体制改革谨慎遵循了“形式法治”原则,两轮改革试点均获得全国人大常委会的明确授权,这缓和了改革和法治之间的内在紧张关系,契合了“凡属重大改革都要于法有据”的要求,也意味着试点结束后的全面改革必须获得先行获得宪法层面的确认。事实上,目前学术界关于监察体制改革的讨论也正是从政治和法律两个角度展开的,即一方面解读政治决策的必要性,对原有行政监察体制进行反思,指出新设立的监察委员会将克服原有的行政监察体制的“同体监督乏力、异体监督缺失、党纪国法断层、监察资源分散、对象难以周延等”问题;另一方面,着重研究监察体制改革的法治化路径,即在《监察法》出台之后如何更好地整合监察资源,构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。
 
  然而,现有研究和讨论尚未充分关注监察体制改革和公民权利的配套调适问题,即如何建立与新监察体制相配套的公民权利体系,如何把国家机构改革和公民权利保障结合起来,如何使公民权利在新监察制度中能够得到充分彰显和有效行使、并最终促成改革达到预设的目标。质言之,监察体制改革并非单向度的权力重组与强化,而是系统性的宪制变迁,涉及公民权利的配套与调适问题。事实上,强调监察体制改革中的公民权利保障问题,也具有政治和法律的双重意涵:从政治方面而言,监察体制改革的核心问题是确立人民在反腐制度中的主体地位,使监察体制改革与建立“阳光政府”结合起来,赋予人民更多的知情权、参与权、表达权和监督权;从法律方面而言,根据宪法和《监察法》的规定,监察委员会是国家的监察机关,对同级人大及其常委会负责,并接受包括专项工作报告、执法检查、询问质询等方式的人大监督,也需要接受民主监督、社会监督、舆论监督。因而在现有关于监察体制改革的研究中,需要增加公民权利的维度,重点关注人民对于新兴监察制度的参与和监督。
 
  本文以此作为问题意识,侧重讨论如何建构开放型监察体制,以及如何调适监察体制改革中的公民权利保障问题。在文章结构上,第一部分从历史角度观察原有监察制度的封闭化趋势,指出改革开放后的行政监察未能很好处理专业监督和群众监督之间的关系;第二部分讨论作为中国反腐制度改革摹本的香港和新加坡模式的适用条件,指出中国的监察体制改革不断陷入对于专业反腐机构的“制度迷信”,而是要进行更为基础的政治性反腐制度安排,构建开放型监察体制;第三部分讨论在宪法和《监察法》之下,应当如何进行配套制度和权利建构,充分保障公民对于反腐的参与性,实现反腐中的人权保障;最后在结论部分,从权利保障的角度对《监察法》实施提出一些建议。
 
  一、原有渐趋封闭的行政监察制度
 
  究其属性而言,监察体制呈现出“内部控制”的特征,具有相对的和专业性和封闭性。一般认为,在行政系统内部设置相对独立的监察专职机构,专司内部控制是必要且可行的,这需要“进一步提高专职机构的地位,发挥专职机构的作用,保证其有足够且相对独立的权力来控制行政权”。我国自1986年恢复设立监察部以来,基本上也是按照这个逻辑运作的。就监察权的性质而言,具有明显的行政权色彩——这不仅表现为原有行政监察机关作为政府的组成部分,更为关键的是“监察机关是对内部行政行为进行监察的机关,其权力的主体和相对人之间为行政上的隶属关系”。虽然这种“同体监督”的内部控制模式,在独立性和实效性方面一直受到指摘批评,但是不能忽视的原因是,随着行政事务的专业化和分工精细化,外部监督的难度确实越来越大,最终形成了马克斯·韦伯(Max Weber)语境中的“官僚体制”。官僚体制具有制度化、专业性、职业性和科层制的特征,本身就有封闭性和排外性的内在倾向。这就直接导致官僚体制对外部监督设置技术壁垒,“现代公共行政是一种科学化、专业性和技术性很强的政府管理活动,非行政系统内部人员一般很难真正了解公共权力的运行情况,行政信息的不对称使许多外部监督面对着一个行政黑箱,外部社会监督在很大程度上存在监督的盲区”。因此,原有行政监察的专业性和封闭性,既是保证监察实效性的必要举措,也是彼时外部监察乏力的无奈之举。
 
  在我国原有行政监察制度发展过程中,一直致力于调整专业监督(专业性)和群众监督(开放性)的关系,争取在进行专业化监督的同时保证公民的参与权。建国之初设立的人民监察委员会,在规格上高于政务院其他部门,被委以监察政府机关和工作人权履职情况的重任。彼时的监察委员会着重突出其人民性,反对旧法统遗留的“专业主义”倾向。对于在监察过程中出现的“经常引用旧法律条文和旧法律名词,认为这些词句是言简意赅、确切妥当”——这种专业主义的做法被时任监察委员会主任谭平山批评为“旧法观点对于人民监察机关的侵蚀”,并且强调通过司法改革运动、加强人民监察通讯员、人民检举接待室和人民意见箱的方式,增强群众对于监察工作的参与。因而,新中国监察制度在设立之初,就着重突出其人民性、革命性、政治性和参与性,明确其与民国时期监察院的本质区别,反复强调“坚持人民的立场和为人民服务的观点,坚持监察工作的群众路线”。
 
  尤其是建国初期的人民监察通讯员制度,更能集中体现彼时监察体制关于群众监督的定位。(1)人民监察通讯员虽然依附于监察机关,但是其具有非常宽泛的调查权,并可以征集群众对政府政策法令实施的意见——因而在该制度下,人民不仅是“监察线索提供者”,也在监察制度中具有相对独立的重要地位。(2)人民监察通讯员制度可以缓和监察制度的专业性和封闭性,为群众参与监察工作提供了制度通道,“建立监察通讯员的制度,就是吸收群众中的积极分子来共同参加监察工作的很好的办法”。(3)人民监察通讯员制度可以为监察制度提供政治正当性,监察通讯员主要是通过推荐、聘请或者选举的方式产生的,具有广泛的民主性和代表性。在1953年6月政务院通过的《各级人民政府人民监察委员会设置监察通讯员试行通则》中进一步要求“人民监察通讯员应每3个月至半年向其原推选单位的群众报告工作一次,如群众认为必要时,得改选之”,这实际上是建立了“准代议性质”的监察代表制度。在1953年中共中央转批的“第二次全国监察工作会议的报告”中也强调,人民监察通讯员“都是从工作、生产或‘三反’运动中涌现出来的积极分子,经过民主选举,更加提高了他们的工作责任心和积极性,密切了与群众的联系,获得了群众的拥护和领导上的支持,日益发挥着作用”。
 
  但是,建国初期的人民监察通讯员在实践中也面临着一些问题。这导致在1954年宪法通过之后,国务院着手对人民监察通讯员制度进行整顿完善。1956年6月,国务院转批了监察部提交的“关于对人民监察通讯员调整设置和加强领导的报告”。报告的核心内容在于减少通讯员人员数量,提高监督效能,强调“不要任命兼职过多的人员担任人民监察通讯员,以免流于形式”。经过调整,“人民监察通讯员的规模发生了很大变化,监察机关加强了对人民监察通讯员的指导和领导,使人民监察通讯员的工作在短期内产生了一定成效”。尽管得到了强有力的政治支持,但是从根本上来说,人民监察通讯员能否真正发挥作用,仍取决于行政系统的接纳程度,以至于出现了对于人民监察通讯员的消极抵制。“有些领导干部对人民监察通讯员工作不加以帮助和检查,放任自流;对于检举材料,有的机关拖延不办;有的领导干部利用职权扣留人民监察通讯员和群众的检举信件,甚至对检举人实行打击报复;甚至有人主张取消监察通讯员。”在1959年撤销监察部之后,人民监察通讯员也失去了制度载体。这段建国初期的实践,事实上是在探索专业监察机构和群众监督的兼容性问题。实践证明,群众监督的效用发挥,既依赖于强力的政治支持,也依赖于其自身的民意正当性基础(比如选举产生的人民监察通讯员具有更高的独立性和权威性)。
 
  改革开放后恢复设立监察部,主要是为了弥补在监察范围上的短板,“违反党纪者有党的纪律检查委员会管,违反国法者有公安、检察、法院等政法部门管,违反政纪者却没有一个机关专司监察职能”。在1987监察部恢复成立之后,很快就建构了新的“特邀监察员制度”——但是这种新制度较之于“人民监察通讯员制度”,在群众参与性、代表性和实效性方面均有所下降。就创设“特邀监察员制度”的初衷来看,其并非意在促进公民参与国家监察事务,而是重在解决民主党派的政治监督和政治待遇问题。在1989年中共中央出台的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中首次提出“聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士担任特约监察员、检察员、审计员和教育督导员”。因而就该制度形成的起点而言,改革开放后的“特邀监察员制度”与建国初期的“人民监察通讯员制度”有着重大区别。这尤为鲜明地体现为,特邀监察员在人员构成上具有明显的精英色彩,主要来源于民主党派、无党派、全国工商联和部分社会知名人士,注重发挥政治吸纳作用,以组织推荐作为主要产生途径,意在发挥特邀监察员“在围绕中心、服务大局中的高端智囊作用”——这与人民监察通讯员的草根性特征有很大差别。在职责权限方面,《监察部聘请特邀监察员办法》并未赋予特邀监察员以调查权,其职能侧重于反映情况、转达诉求、参与监察和提供咨询。学者对此指出,特邀监察员发挥了“代表监察机关对国家行政机关及其工作人员进行监督,代表人民群众和社会各界承担对行政监察机关的监督”的双重监督作用。但是由于上述原因(设立目的、人员构成和职责范围),特邀监察员更多只是政治象征意义,难以真正发挥监督作用。这也可以说明,原有行政监察制度愈发趋于封闭,公民制度化参与渠道越来越狭窄。
 
  从理论上,监督体制粗略可以划分为“行政系统外部的监督”和“行政系统内部的监督”。前者包括执政党的监督、国家权力机关的监督、司法机关的监督和人民群众的监督,后者主要是行政科层制下上级机关对于下级机关的监督、审计监督和原有行政监察等。就改革开放后的总体趋势而言,执政党的监督力量一直处于强化状态,特别是1993年以来实行的执政党监督(纪律检查)和行政监察合署办公的“纪检监察一体化”,更是将行政系统的内部监督与外部监督结合起来。此外,由于法院主导行政诉讼和检察院承担的职务犯罪侦查功能,司法监督事实上也取得了很大进展。唯有国家权力机关的监督和人民群众的监督,并没有发挥显著作用,这也可以说明原有行政监察制度越来越专业和封闭,公民参与监察具有制度障碍和技术壁垒。尽管如此,原有行政监察制度仍预留一些参与通道,使得行政监察制度与公民权利衔接起来。(1)举报制度:2010年修改后的《行政监察法》明确了举报制度,规定“监察机关依法受理举报,对实名举报的予以回复;对举报事项、受理举报情况以及与举报人相关的信息予以保密,保护举报人的合法权益”。(2)信访制度:纪检监察信访一般被称之为“小信访”(相对于专门信访系统的“大信访”而言),依据《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》和《行政监察法》的规定,处理群众来信和接待群众来访,受理检举、控告和申诉。(3)案件公开制度:有些地方纪检监察机关开始改变传统的“闭门办案”模式,主动回应公众的知情和参与诉求。比如浙江省就明确了五类案件适合公开审理,包括在本地有较大影响的要案,案件调查部门与审理部门在案件的事实、证据、性质和量纪等方面存在较大分歧的案件,适宜开展以案论纪教育的案件等。然而需要指出的是,在上述列举的举报制度、信访制度和案件公开制度中,公民的参与性和存在感都很微弱,基本上还是停留在“案件线索来源”或是“接受教育的群众”的地位,公民监督权和参与权的主体地位并不彰显。这说明原有的行政监察体制未能处理好专业监督和群众监督之间的关系,监察制度呈现明显的封闭性特征,公民权利没有得到充分保障和行使。由此,改变原有体制的封闭性格局,保障公民的主体地位和参与权利,就成了2016年以来监察体制改革的重要任务,也成为《监察法》的重要立法亮点。
 
  二、专业性反腐机构的适用条件
 
  改革开放后反腐制度建设(也包括当下进行中的监察体制改革),基本上以香港廉政公署和新加坡贪污调查局为“制度摹本”。决策者经由对这两个制度摹本的观察,产生了丰富的制度想象和改革动力。中国内地的纪检监察机构、检察院与香港廉政公署之间交流非常频繁,曾专门派员到香港参加“反贪培训班”,并邀请香港廉政公署专员到内地授课。比如,2005年香港大学专业进修学院举行了“高级行政人员反贪研究证书课程”,培训浙江省11个市反贪部门的41名高级官员;2010年香港特区廉政公署专员汤显明,在中国浦东干部学院为内地官员授课。《人民日报》也曾专门刊文,讨论如何学习香港廉政公署的反腐经验。此外,新加坡的廉政建设,也是内地学习和模仿的对象——中国政府曾多次派团到新加坡考察学习其反腐经验,中国学者也全方位研究了新加坡的反腐历程和制度建设。这种有针对性的学习、宣传、借鉴和模仿,产生了持续性的影响力,“20世纪90年代以后,中央层面相继推动建立了最高检反贪污贿赂局(1995年)、最高检职务犯罪预防厅(2000年)和国家预防和反腐败局(2007年),梳理这些机构建设的缘起看,他们的设立都有着香港(廉政公署)经验的影子”。这种模仿和借鉴,也得到了国家领导人的直接承认与肯定——根据媒体公开报道,2014年8月25日时任中央纪委书记王岐山在出席全国政协十二届常委会第七次会议时,强调建立使党员干部不敢贪、不能贪及不想贪的制度,并特别指出“(中国目前)正致力令官员不能贪,这方面香港和新加坡的制度很好,值得借鉴”。以至于在2016年监察体制改革试点方案出台后,许多学者和媒体将其称为“内地版的廉政公署”。
 
  值得思考的是,中国为何选定香港和新加坡作为学习对象,并据此推动建立强有力的监察制度。首要的原因就是,香港和新加坡的反腐败取得了举世瞩目的成就,根据“透明国际”(Transparency International)2016年发布的“全球清廉指数”,新加坡(排名第7)和香港(排名第15)成为亚洲廉政的标杆,打破了东亚国家腐败难以遏制的魔咒。其次,香港和新加坡在历史上都经历了严重的贪腐,后来通过建立专门性反腐机构,一举扭转了腐败局面。香港在1974年建立廉政公署,新加坡在1969年将贪污调查局的领导权由总检察长转移到总理办公室——通过建立或者强化专门反腐机构的模式,迅速实现澄清吏治、肃清贪腐的目标,契合了中国对于反腐败的规划和期待。再次,香港和新加坡作为传统意义上的“华人社会”,与中国内地在在传统文化和社会心理上具有亲缘性,因而也自然成为首选的模仿对象。最后,香港和新加坡都是在威权政治下肃清贪腐,这与西方国家通过政党政治实现对执政集团的监督,有着很大的差异。这种不经过大规模政治改革,径直通过设立专业反腐机构而肃清吏治的模式,自然获得中国的青睐。
 
  值得注意的是,香港和新加坡这种采用高度独立性的专业反腐机构、具有特殊的情报网络、采取特殊侦查措施和证据制度的肃贪模式,具有严格的适用条件和前提。(1)成熟的法治体系:专业反腐机构是嵌入在成熟的法治体系之内的,而非游离或超脱于法治之外。香港《防止贿赂条例》、《廉政公署条例》和《选举(舞弊及非法行为)条例》为廉政公署的运作提供法律支撑,并且廉政公署的特殊侦查权也受到《香港人权法案条例》的制约。在新加坡也有专门的《预防腐败法》和《没收腐败、贩运毒品和其他严重犯罪所得法》,贪污调查局的活动需要接受总检察署及其检察官的指导和监督。(2)充分的政治授权:无论是香港廉政公署或是新加坡贪污调查局,都得到了强有力的政治授权。政治授权才能保证其超然的地位,进而实现其独立性和权威性。并且这种政治授权具有持续性,不因人事更替而发生改变。(3)完善的舆论监督:专业机构反腐模式与舆论监督并不冲突,二者目标一致、相辅相成。甚至可以说,社会公众对于公职人员的监督更具根本性,成功的反腐例证多半是在较为宽松的舆论环境中才能实现。比如在香港2003年“梁锦松购车事件”、2012年“前政务司司长许仕仁案件”、以及2016年特首曾荫权涉嫌接受私人款待事件中,媒体都发挥了关键作用,这对廉政公署侦办案件既是压力,也是民意支持。(4)高度专业化的机构设置:反腐机构应以办案为主,实行扁平化的内部管理和分工,致力于专业性侦查。以廉政公署为例,廉署有1300多人,但只有4个内设机构,包括3个专业处和1个行政总部,助理处长以上的行政官员不超过20人,所占比例不超过总人数的2%,大部分人员都走专业技术序列。(5)公众对于腐败的“零容忍”:专业反腐机构能否发挥作用,与公众对于腐败的容忍程度有直接关联。“腐败经历会使人们认识到其危害性,从而降低对腐败的容忍度,在一个腐败盛行的社会,如果腐败成为人们生活的一部分甚至是成为生存手段的话,那么,腐败经历只会使得腐败更加合理化。”公众对于腐败现象的“零容忍”是专业反腐机构建立权威、并有效运行的必要前提;反过来,有效的反腐制度也可以培育民众对于腐败的反抗,进一步强化对于反腐制度和反腐机构的信任和支持。根据香港廉政公署2016年的民意调查结果,认为“保持社会廉洁对香港整体发展重要”占被访人数的99.2%,“受访者在过去一年内没有遇过贪污”占98.5%,“表示廉署值得支持”占96.2%,“认为廉署的反贪污工作有效”占80.1%,“表示完全不能在香港发生贪腐”占79.1%,“表示愿意举报贪污”占78.1%。这些数据表明香港社会对于腐败的容忍程度很低,公众对廉政公署寄予高度期望和支持,这是专业反腐机构得以有效运作的民意基础。
 
  然而就其本质而言,香港和新加坡的专业反腐机构仍属于“半封闭”的模式,因为公众只是作为案件线索的来源、高度依赖专业性和独立性的反腐机构、采取秘密调查的模式和“准特务式”的情报网络。这种反腐模式在香港和新加坡这种同质化程度较高、行政层级较少、信息高度发达的地方能够充分发挥效用。而一旦将此模式移植到大国层面上,则需要审慎甄别和思考。新加坡总理李显龙就曾直言,“中国的情况和我们很不一样,中国比新加坡大太多了,我们只相当于中国的一个小城市的规模,上海的人口是新加坡的四到五倍,我们在新加坡所做的(反腐经验)很难在中国推广”。其实不仅是人口和土地面积等自然状况,在一个大国厉行反腐必须更加侧重基础制度建设,构建开放型监察体制。(1)实现大型国家的廉政建设,不能回避建构责任制政府的基础作用。如果对于小国或者地方性政权而言,尚有可能在不改变政治组织当时的前提下,通过建立强有力的专业反腐机构,在短期内扭转贪腐局面;但是对于大国而言,建构对人民负责的“责任制政府”的是不可逾越的步骤。(2)新加坡的经验可以表明,执政党的反腐动员对于廉政建设也十分关键。反腐政治动员包括政治领导人的垂范,积极推动反腐法制建设,严肃政党纪律,增强人民的监督权利等。“新加坡领导人表现出坚定的反贪政治意志,并以身作则遵循严格依法治国的根本思路,通过确立严密的法律防范体系,实行严厉的法律追查与惩戒,实施高效廉能的政府改革,建立透明的财政体制,实行有效的以俸养廉政策,以及组建独立且权力极大的反贪机构。”这些经验对于大国廉政建设也很重要——执政党应当对专业反腐机构进行充分政治授权,持续支持和主动维护反腐机构的独立性和权威性,积极建立配套法律制度,如此才能使反腐渐趋制度化和长效性。(3)反腐制度建设必须与公民权利相配合,使公民充分享有知情权、参与权、表达权、监督权,超越对于专门反腐机构的制度迷信。事实上,尽管在香港和新加坡这种“半封闭式”反腐模式下,由于具有完善的法律体系和信息公开,民众也拥有多元的参与的渠道和利益表达机制。大型国家中的反腐更是如此,应当充分激发和保证公民对于反腐的参与性,使专门监督和公众监督紧密结合起来,调适反腐制度建设和公民权利保障的关系。
 
  三、监察体制的配套权利建构
 
  因而,中国当下监察体制改革作为“事关全局的重大政治改革”,就必然不仅是简单的机构创设和权力重组,而是作为系统性的宪制工程,包括了建立与监察体制改革相配套的公民权利体系。有学者区分了两种腐败治理的思路:一种是“国家中心主义”的反腐思路,即强调有坚定反腐败决心的政治领导人或者领导集团,一个或几个强而有力的反腐败机构,一套专业化且行之有效的反腐败制度或者律法等;另一种是“社会中心主义”的反腐思路,即认为反腐败决不仅仅是国家事务,也需要公众参与,“没有公众参与的推动,国家反腐败的决心从何而来;没有公众参与的支持,反腐败部门的权力如何得到加强;没有公众参与的力量,反腐败改革如何得以长期维续”。这两种思路的分野,与上文区分的“封闭型”和“开放型”反腐模式,具有内在的一致之处。大国的廉政建设应当建构开放型和“社会中心主义”的反腐制度,注重选举制度和政治动员的作用,鼓励民众参与到反腐制度的运作过程中,充分保障公民对于腐败治理的知情权、参与权、表达权和监督权。正如学者所提醒的,中国监察制度改革“一定要放弃对中国封建社会那种诸如东厂、西厂、锦衣卫式集权专横神秘封闭式监察机构的迷信,必须坚持在民主法治的环境中走社会主义的监察大道”。因此,当下正在进行的监察体制改革有两个方面的任务:一方面是改变原有行政监察体制“低、散、窄、软、松”的弊病,建立高规格、集权式、宽范围、硬实力和严标准的新型监察体制,也就是《监察法》确立的“集中统一、权威高效”原则;另一方面是改变原有封闭型的行政监察体制,建立开放型与参与性的新型监察体制,落实监察体制中的“群众路线”,也就是《监察法》规定的“监察机关应当依法公开监察工作信息,接受民主监督、社会监督、舆论监督”。
 
  事实上,反腐制度的公众参与也是国际条约的要求。《联合国反腐败公约》第13条就反腐败中的社会参与问题进行了专门规定,要求各缔约国采取措施,推动公共部门以外的个人和团体(例如民间团体、非政府组织和社区组织等),积极参与预防和打击腐败,具体方式包括提高决策过程的透明度、确保公众有获得信息的有效渠道、开展反腐败宣传、保障反腐败方面的信息自由等。因此,就反腐的国际经验来看,反腐并不是专业反腐机构的独角戏,而是需要充分动员社会公众的力量。“虽然说反腐败的专门机关在控制腐败中发挥着非常重要的作用,但是人们已经认识到,社会公众也是反腐活动中不可或缺的主力军,惟有两方面的相互配合,才能遏制贪污腐败现象。”在亚洲开发银行与经济合作开发组织“亚太地区反腐败行动组”拟定的《亚太地区反腐败行动计划》中,也将“支持公众的积极参与”作为反腐败的三大支柱之一,详细规定了公众对于腐败的讨论、获得信息和公众参与,其根本目标就是实现公众对于腐败问题的认知、知情和深度参与。但是国际条约并没有充分说明“为何反腐需要公众参与”的问题。对于这个问题的回答,至少包括以下两个方面的内容。(1)在必要性方面,在现代政治的公开性和责任制原则下,反腐的制度机构不能游离于现代政治之外,必须主动吸纳和接受公众参与。(2)在有效性方面,专门反腐机构、议会监督、司法监督、以及行政系统的内部控制等,都是以“以权力制约权力”的控权模式;如欲实现更加有效的权力控制,则必须采取“权利制约权力”的方式。因而在系统性的反腐制度建设中,应当着力建设专业反腐机构和公民参与的合作关系,其中专业反腐机构居于主导地位,避免群众参的不可控性。以瑞典为代表的“议会监察专员制度”,就可以视作这种合作关系的典范——“监察专员由议会任命,最基本的职责是处理公民投诉,监督行政机构,其拥有的最主要权力包括调查权、建议权和结果公布权”。
 
  当下中国正在进行的监察制度改革,也需要积极调适监察制度与公民参与的关系,强化公民对于监察过程的参与和监督。有学者直言道,“单靠运用权力反贪腐和制约权力,失败的例证多,成功的例证少;只有在以权力制约权力之外,普通公民得以依据宪法享有和运用基本权利参与反贪腐和参与制约权力之后,历史才真正翻到了崭新的一页”。第一,在制度设计上应凸显人民在反腐中的主体地位,确立人民性作为廉政建设的政治伦理。“腐败现象是公然侵犯人民利益的行为,也严重背离权力的民主本性;民主要得以巩固,人民主权之能够真实成立,都与反腐败有直接的关系。”以反腐制度的人民性为出发点,可以慎重考虑恢复建国初期的“人民监察通讯员制度”,并通过选举方式赋予人民监察通讯员以民意合法性。即在建构“一府一委两院”的宪制格局中,监察委员会除了获得权力机关的授权外,还可以通过恢复建立“人民监察通讯员制度”的方式,增强监察机关的民意基础,使其获得更强的权威性。更为关键的是,“人民监察通讯员制度”可以促使建立开放型的监察制度,使人民有机会充分参与到监察体制运作中。
 
  第二,与监察制度的公众参与相配合,还需要建立一系列外部辅助制度。(1)加强监察信息公开的力度,确立重要案件信息发布制度,实行监察案件法律文书公开制度,使公民便捷地了解监察制度运作机制和重要案件的办理情况。《监察法》也明确了“依法公开监察工作信息”的原则,这对于人民参与反腐败斗争具有重要意义。(2)加强对于公职人员的舆论监督,使舆论监督成为预防和揭露腐败的有效工具。早在2003年施行的《安徽省预防职务犯罪工作条例》就明确规定“新闻媒体对国家工作人员履行职务的行为进行舆论监督”,其后在《深圳市预防职务犯罪条例》、《江苏省预防职务犯罪条例》等地方立法中,也相继规定了新闻媒体对于国家机关及其工作人员的监督权。《监察法》也明确规定了监察机关“接受民主监督、社会监督、舆论监督”。(3)强化对监察委员会的监督:作为专门监察机构的监察委员会,其也不能游离于监督之外。监察权力同样需要受到全方位的监督,《监察法》明确了监察委接受人大的监督和公众监督,监察委和与审判机关、检察机关、执法部门互相配合和互相制约,并建立严格的内部监督。
 
  第三,在监察体制改革和《监察法》实施中应进一步增强公民权利,使监察权力的集中过程与公民权利的扩充同步起来。在中国政府向联合国人权理事会提交的“关于反腐败问题的答复稿”中也强调,“积极推行并不断完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度,让权力在阳光下运行,依法保障民众的知情权、参与权、表达权和监督权”。由此在监察体制改革中,也应该从这些方面着手,建构与新体制相配套的公民权利体系。(1)充分实现公民的监督权,即宪法保障的公民批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权,畅通公民行使监督权的渠道和方式,建议在监察制度中设立专门的机构来保障公民的监督权。(2)充分保障公民的言论自由,特别是批评公职人员的言论应该受到保障。最高人民检察院在2010年发布的《关于严格依法办理诽谤刑事案件有关问题的通知》也强调,“人们通过一定形式和渠道对涉及公共利益的事项进行议论更加快捷,其中包括对一些领导干部的公开评论、批评、指责,在这些现象之中,绝大多数属于行使言论自由权利、民主权利、进行舆论监督,个别的可能涉嫌侵犯他人名誉权”。对于公职人员的批评需要慎用刑法进行规制,“即使针对公众人物的不实言论或者错误表述可能使公众人物的名誉受到了一定影响,也不可能达到值得科处刑罚的程度”。(3)充分落实公民在监察制度中的参与权,落实宪法规定的“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务”。在具体方式上,可以通过“优化政治资源配置,特别是把人大代表、政协委员、陪审员、监督员等职位,留给有强烈监督意愿而且深谙监督技术、有较强监督能力的人;相应制定或确定种种客观、合理和严密的程序规则特别是议事规则,以此来杜绝各种无心生成或有意制造的走过场和形式主义”。
 
  四、结论
 
  监察体制改革是系统性的宪制改革,《监察法》实施事关国家治理体系和治理能力现代化。在接下来的监察体制进一步完善和《监察法》实施过程中,应当重视建立与监察体制相配套的公民权利体系,同步调适和落实公民的基本权利。为此可以考虑以下思路和原则:(1)在《监察法》实施和监察委办案时,应按照“专业监督和群众监督相结合的原则”,积极支持公民行使监督权和参与权;(2)可以考虑恢复设立“人民监察通讯员制度”,并规定人民监察通讯员由选举或推荐产生,赋予其广泛的调查和建议权力,充分保障人民监察通讯员权力得到有效发挥,建立开放型的监察体制;(3)落实监察法确定的监察信息公开,发挥民主监督、社会监督、舆论监督的作用,建立综合配套的全方位监督制度,促使监察体制发挥实效;(4)贯彻宪法和《监察法》确定的“监察独立”原则,致力于保证监察委员会的独立性和专业性,建立行之有效的内部管控制度。通过以上路径,能够建立一套与公民权利发展相适应的开放型监察体制,确保监察制度的开放型、独立性和权威性,实现这场重大宪制改革的预设政治目标。
 
 
【出处】《现代法治研究》2018年第4期
 
转自法学在线
 
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