基于国家安全看我国宗教结社的立法完善

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基于国家安全看我国宗教结社的立法完善

发布时间: 2009/11/10日【字体：大中小】

作者：闫莉

关键词：宗教立法

闫莉

[内容摘要] 规范宗教结社是民主法制社会的体现以及国家安全的迫切需要,但立法缺失和管理缺陷却妨碍了宗教结社的真正自由和规范,使之成为我国宗教安全上的隐患,消除这一隐患的途径是完善宗教结社立法。

关键词：宗教结社；国家安全；立法完善

与他人建立一定的社会关系是人的本性,是人生存的前提条件。出于经济、文化等各种目的,人们结成各种社团。宗教结社是信仰同一宗教或同一教派的公民,为了表达共同的宗教信仰,相互交流宗教感情,探讨宗教思想,共同进行宗教活动而结成的宗教团体。

一、宗教结社是宗教信仰自由和结社自由的体现

现代社会发展的基本趋向之一就是民主社会。民主社会的一个重要特征就是社团发达。社团在公民和国家之间起着重要的介质作用,它参与社会治理。近代结社制度法制化的发展历程表明,结社是民主社会的基本特征之一[1]。

(一) 宗教结社是宗教信仰自由的体现

在世界范围内,宗教信仰自由和宗教宽容被认为是基本的人权和社会权利。宗教信仰自由是文艺复兴以来形成的一个基本观念,它强调在信仰方面个人的自主性和私性。国际人权立法和有关国家的国内法对宗教信仰自由也有明确的阐述。1948年通过的《世界人权宣言》在序言中就讲“一个人人享有言论和信仰自由并免于恐惧和匮乏的世界的来临,也被宣布为普通人民的最高愿望”。1966年通过的《公民权利和政治权利国际公约》又重申了前述主张,相关的国际文献如《消除基于宗教或信仰的一切形式的不容忍和歧视宣言》、《德黑兰宣言》、《维也纳宣言和行动纲领》也对宗教信仰自由有明确的规定。此外,《关于战俘待遇的日内瓦公约》、《关于难民地位的公约》、《残废者权利宣言》、《关于无国籍人地位的公约》都对宗教信仰自由进行了相关的规定。

我国也十分重视公民宗教信仰自由的权利,我国宪法第36条规定,中华人民共和国公民有宗教信仰自由。此外,《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》、《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》、《宗教社会团体登记管理实施办法》和《境内外国人宗教活动管理规定》等政策法规,都对我国公民宗教信仰自由做出了明确规定。特别是2004年颁布的《宗教事务条例》,更进一步明确规定了国家依法保护正常的宗教活动,维护宗教团体、宗教活动场所和信教公民的合法权益的职责；同时也明确了宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员在从事宗教活动等方面的权利和义务[2]。

宗教信仰自由必然包含着宗教结社自由。完整的宗教信仰自由应包括信教自由、择教自由、举行宗教仪式自由、宗教出版自由、宗教集会自由、宗教结社自由、传教自由、宗教捐赠自由和接受宗教资助自由以及宗教营销自由等九个方面的内容,[3]其中宗教结社自由包括发起和成立宗教组织,发展宗教组织(如吸收新教徒),加入或退出宗教组织的自由。对于信教公民来说,宗教结社是实现其宗教信仰、深化其宗教感情的重要途径和必然要求。各国宪法和法律大都赋予和保障公民宗教结社自由,允许公民在法定范围内成立各种宗教团体和宗教组织,依法进行各种宗教活动。

(二) 宗教结社是结社权的体现

结社权是指有着共同意愿或利益的公民,为了一定宗旨而依法定程序组成具有持续性的社会团体的自由。结社权是随着近代社会发展逐步确立的一个社会观念,逐渐演化为公民的一项宪法基本权利。结社自由的宪法化是从1831年比利时宪法开始的,随后西方国家在其制订的宪法和宪法性的法律中确认了结社自由的基本权利。我国宪法第35条也予以明确规定。结社权是民主政治的体现,同时也是民主政治的保障。

公民的宗教信仰活动是通过参与合法宗教活动来实现的。成立信仰团体、慈善和人道主义性质的团体是结社自由的当然内涵,结社自由必然也包含着宗教结社自由。宗教结社服务于精神信仰的特征使之具有其他形态结社不可替代的作用。宗教社团起着凝聚信仰认同、释放个体冲突、消弭社会纷争、提升个人道德的功能,既为社会压力增加的个人提供了缓冲地带,也为个人和国家间的冲突提供了释放地带,提高了社会稳定性。

二、宗教结社权是公民政治自治派生出的权利

(一) 宗教结社权作为个人自由具有相对性

首先,宗教结社权具有个人主义倾向。在现代社会,作为社会关系的自由,隐含着社会差别,仍是一种需要法律审慎分配的资源。个人行动一旦脱离了规范化的法律约制,就会产生不确定性,因为规范的缺失或松弛会导致难以对个体行为进行预测,而那些受不可预测行为之害的人就只能听任随性而为者变化莫测的意愿了[4]。不受束缚的自由是不存在的,自由是法律允许的自由。国家通过立法权制定法律并不是限制自由,而是维护和扩大自由。基于此,我国宪法第31条规定:“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民合法的自由和权利。”该条款表明了宗教结社权利行使的边界是公共利益和其他个体的合法利益。

其次,基于宗教结社权形成的社团对国家安全具有隐性威胁。宗教结社作为组织化的形式成为个体信仰者行使自己信仰自由的权利、将宗教情感外化为宗教信仰的行为、与信仰认同者共同分享宗教生活的载体。宗教结社主要有两种功能:凝聚功能和释放功能。同一信仰者基于共同信仰结成社团,在社团中经历一种介乎国家和个人之间的集体生活,具有无法估量的社会资本。这种集体生活在给宗教信徒提供宗教利益的同时也具有凝聚、贮存单个信仰者力量的作用,同时,又通过宗教社团这一集体介质把这种凝聚到的力量释放到社会生活中,在对信仰者生活带来极大影响的同时,也深刻影响着社会生活的其他方面。被认为是世界上世俗化程度最高和宗教性最强的美国,其宗教机构在国家服务薄弱的社会服务领域,诸如老年人服务、消除贫困、环保、社会救济等方面发挥着重要作用,其是宗教组织的凝聚功能的典型[5]。马启西于20世纪初期成立的西道堂,在国力积弱时局不稳的时期,承载着经济扶助自我教育的社团凝聚功能,成为当时拥有庞大财富、教徒过集体生活的宗教社团兼商团。但反观历史,宗教结社后形成的宗教组织所释放的集团力量也会深刻地影响当时社会的走向,如,白莲教起义是元朝覆亡的主要原因,也为明末农民大起义拉开序幕。尤其明清以来,民间结社形成的形形色色的民间宗教组织是当时社会不稳定的主要因素之一。

因而,宗教结社权的行使具有两重性。一方面增加了个人在宗教信仰方面的表达能力和实践能力,个人自由延伸为一种更强大的社团自由。另一方面宗教结社权能够造成宗教社团和国家、社会形成对抗的局面,给国家和社会增加冲突和分裂等不稳定因素。

(二) 国家安全是宗教结社权行使的前提

首先,宗教结社权是公民政治自治派生出的权利,是建立在具有公共性的国家基础之上。国家对宗教结社的社会控制的法律边界是公共利益和其他个人的合法利益。国家安全属于公共利益的内容之一,因此,对国家安全的公益关怀是国家的基本任务。只有在维护了国家安全和独立的基础上,才能谈及公民宗教结社权的保护。因而,公民宗教结社自由与国家权力在国家安全利益上并不矛盾。国家垄断权力通过法律保护公民自由的同时也要维护国家安全。

其次,民主宪政社会中,国家权力和公民权利并非是冲突对立关系,是可以通过法律统一、和谐的。权力在保护权利的同时,应防止权利滥用；权利在实现自由的同时,应防止权力的不当干涉。二者互为行使的边界[6]。因而,鼓励宗教结社自由并非反对国家权力对宗教结社权的干涉,倡导国家安全并非限制宗教结社权。宗教结社自由的界限只能由国家法律来设定。

三、规范宗教结社是当前我国国家安全的迫切需要

对于当前我国国家安全而言,规范宗教结社有着现实的紧迫性。

(一) 抵御国际敌对势力借宗教之名行分裂之实的需要

国内外敌对势力一直把利用宗教进行政治渗透作为他们对我国推行和平演变战略的一个重要手段[7]。这种渗透是指以颠覆中华人民共和国政权和社会主义制度、破坏祖国统一为目的的反动政治活动和宣传,以控制我国宗教团体和宗教事务为目的的活动和宣传,以及在我国境内非法建立和发展宗教组织和活动据点,而不是指宗教方面的友好往来[8]。这种宗教渗透已在我国造成了严重影响,有的地非法宗教势力乘虚而入,与我们争夺基层政权。目前在我国一些地区天主教地下教会的发展和基督教传播的泛滥,都和西方敌对势力利用宗教结社对我国进行和平演变的渗透有密切关系[9]。宗教使得民族问题更加复杂,往往成为一些分裂分子挑拨民族关系、进行分裂祖国活动的借口。达赖集团打着藏传佛教旗号进行分裂祖国的活动,他们勾结国际敌对势力,披着宗教外衣,打着“民主、自由、人权”和民族的旗号,在国内制造骚乱甚至暴乱,破坏西藏的安定团结。他们还在国外捏造种种虚妄不实之词,欺骗不明真相的人们和国际社会,制造所谓“西藏问题”,并企图使之国际化。还有,国际上某些政治势力支持逃亡国外的分裂主义分子,利用“泛伊斯兰主义”、“泛突厥主义”或打着其他旗号,在我国某些地区煽动分裂等等[10]。这充分说明,宗教结社对于国家安全具有十分重要的作用,处理不好就会被国外敌对势力所利用。鉴于此,我们需要高度重视和处理好宗教结社的问题,以抵御和瓦解国际敌对势力借宗教之名行分裂之实的图谋。

(二) 促进祖国和平统一需要利用好宗教结社

宗教文化交流对于实现祖国和平统一起着促进作用,如在福建,每年都有许多台胞来湄州岛向“妈祖”进香[11]。2002年2月,大陆的佛指舍利赴台供奉,产生极大的轰动效应,在37天中,瞻礼信众达400万人,50万人跪接,台湾政要除陈水扁外,悉数参加[12]。这次宗教活动,对于那些搞分裂活动的势力,无疑是一个沉重的打击。如今,全国各地陆续开放的重点景观,为海峡两岸交流提供了平台,增进了台湾百姓认祖归宗的感情,对推动两岸沟通发挥了积极作用。两岸同宗同源,在宗教信仰上得到很好的诠释,在此基础上,如果我们利用好宗教结社自由,通过宗教结社增进两岸宗教文化交流,无疑是推动祖国和平统一的良策之一。

(三) 构建和谐社会需要落实好宗教结社

党的十七大提出要构建和谐社会,在宗教信仰自由的宪法框架内,社会和谐当然包括了宗教社团的和谐。据不完全统计,我国现有各种宗教信徒1亿多人,宗教活动场所8.5万余处,宗教教职人员约30万人,登记在册的宗教团体3000多个(其中全国性宗教团体8个,省级宗教团体164个,县级宗教团体2000多个[13]。1亿多人的和谐与否、3000多宗教社团的稳定与否,直接关系到我国和谐社会的建设成败。

宗教问题又常常是和民族问题交织在一起的,我国有55个少数民族,基本上都信仰某一种宗教或几种宗教,其中有20多个少数民族几乎全民信仰某一宗教。伊斯兰教、佛教在少数民族中有很深的影响,回族、维吾尔族等十来个少数民族几乎全民信仰伊斯兰教；藏族、蒙古族、傣族等民族,几乎全民信仰佛教(喇嘛教)；同时,虽然少数民族只占我国全部人口的10%左右,但却分布在全国60%的国土上,且多为边疆地区[14]。可见,宗教问题是民族问题,同时也是国家安全问题。社会和谐包括了民族和谐与宗教信仰和谐,宗教结社也是和谐社会的构建内容。

历史经验昭示我们,什么时候宗教问题处理得好,民族团结的局面就能得以很好地维护,社会就会和谐稳定；反之,什么时候宗教问题处理得不好,民族团结的局面就不能得以很好地维护,社会就会动荡不安。基于此,构建和谐社会需要落实好宗教结社,保护宗教信仰自由。

四、我国宗教结社的立法缺失、现行管理法规存在着缺陷

正是基于国家安全的现实紧迫性,我国宪法规定:“任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。”“宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”《宗教事务条例》第2条也规定,“任何组织或者个人不得强制公民信仰宗教或不信仰宗教,不得歧视信仰宗教的公民或不信仰宗教的公民。信教公民和不信教公民、信仰不同宗教的公民应当相互尊重、和睦相处。”

但在宗教结社方面,尽管《宗教事务条例》第6条规定了“宗教团体的成立、变更和注销,应当依照《社会团体登记管理条例》的规定办理登记。宗教团体章程应当符合《社会团体登记管理条例》的有关规定。宗教团体按照章程开展活动,受法律保护”,但却依然表现出立法缺失和管理缺陷方面的问题。

(一) 我国宗教结社的基本立法缺失

1.《宗教法》的缺失

其一,现有的涉及宗教信仰自由的法律法规从数量上看似乎不少,但处理宗教信仰自由的专门立法不多,而且基本上是法规和规章,层次较低。到目前为止,还没有一部专门处理宗教信仰自由的基本法律。宗教事务条例作为一部综合性的行政法规其价值和功用是不言而喻的, 但是从法理上来看, 其地位和效力是低于一般法律的,其内容和具体规定也不够全面细致[15] 。

其二,宗教信仰自由的立法体系也还不够健全和完善。从现有的法律法规来看,大部分是对活动场所、外国人的宗教活动、宗教团体登记等方面的规制,但是,诸如中国人的宗教活动、宗教教育、宗教团体的经济活动、宗教社团与结社、集会自由等方面,还缺乏有效的法规范的保障。

其三,现有的宗教执法体制与普通行政执法体制不够协调。一般情况下,一些宗教违法活动是在宗教场所外发生的,作为宗教事务的主管部门的宗教事务局在执法时,与公安、工商、税务、城管等行政执法部门如何协调还存在许多理论和现实的矛盾。

2.《结社法》的缺失

其一,我国宪法中有关于公民结社自由权利的法律规定。可以说,结社自由从来都是中国公民依法享有的一项民主权利。但是,在立法体系上,宪法意义上的结社自由权尚未得到实体法的保护与主张,我国至今没有一部实质性规范公民结社活动的实体性法律,对公民结社活动的规范仅靠为数甚少的几部行政法规来实施,导致居于行政法规层次的立法不堪重负,既有超越立法权限的嫌疑,也无能为力于改革开放后迅速变化的社会现实。

其二,就仅有的几部行政法规而言,对公民结社行为的规范在指导思想上是以社会稳定为主要价值取向,因而在建构的社团管理体制上则以控权和限制发展为原则,社团自主发展空间无论就其场域还是内容都被严格限定,尚难以发挥公民社会意义上的权力制衡与民主培育之资源基础的作用。

其三,现有的社团组织结构仍然处在以行业性和职业性为主导的模式下,以市场中介服务为主,经济功能和互益功能较强,并仍然扮演着官方和半官方的角色,社团组织的民间性、独立性、权益性特征没有得到应有的体现。

其四,对法律规范外结社活动的“事实放任”,造成我国民间社团组织面临相当严峻的“合法性困境”,调查资料所显示的大约10倍于合法登记数量的民间组织客观存在,[16]既凸显出现行管理体制的窘境,更表明一部法律层面规范结社活动实体法的现实意义。

(二) 现行宗教结社管理法规存在的缺陷

首先,根据《宗教社会团体登记管理实施办法》和《社会团体登记管理条例》的规定,成立的宗教社团应当具备法人条件,不能具备法人条件的社团一律不得成立,禁止组织非法人的社团。这种限制使得一些宗教社团只能以非法社团的形式秘密存在(如家庭教会),成为秘密结社,对国家安全和社会稳定构成威胁。

其次,根据《宗教社会团体登记管理实施办法》,宗教结社的信仰内容上要求是“有可考证的、符合我国现存宗教历史沿革的、不违背本团体章程的经典、教义、教规”,这种信仰内容上的历史传统条件限制了新型宗教的登记,导致新型宗教团体的秘密结社活动行为无法受到现行法律公开、透明的监管,只有在其产生社会危害后才能被发现被惩处。

第三,依照《社会团体登记管理条例》的规定,我国宗教结社的管理体制可以概括为“归口登记,双重负责、分级管理”。“归口登记”是指社会团体统一由民政部门和地方县以上各级民政部门登记。其他任何部门无权登记社会团体、颁发《社会团体法人登记证书》。“双重负责”是指每一个社会团体都要接受登记管理机关和业务主管机关的双重管理。“分级管理”是指全国性的社团由民政部登记和国务院有关机关管理；地方性社团由相应的地方民政部门登记,并由相应的地方政府业务主管机关管理。这种管理模式是具有中国特色的一种制度。应该说,无论是“分级”还是“归口”都仍带有计划经济时期行政管理模式上“条块分割”的特点, “双重负责”更暴露出国家统合社会思路的影子[17]。尽管在我们这样一个地域辽阔,经济、文化、社会发展水平参差不齐的国情条件下,采取这样的管理模式并非没有可取之处,亦契合了现行行政管理体制的特点。但如何使“归口登记”不会变成“管得太紧、统得过死”,“双重负责”不会变成“双重不负责”,“分级管理”不会变成“分级限制”,预防制不会变成“高门槛”制,追惩制不会变成“事实放任”,却是现行社团组织管理制度面临的极大难题[18]。

很显然,现行管理体制对于宗教社团组织的自律机制的形成并未发挥正面的、积极的影响和作用。严格的许可主义初衷却出现了许可主义和放任主义并行的局面。严格许可主义使得许多宗教组织因条件不满足或者其他原因而成为大量存在的法律难以调控的隐性宗教结社组织。保障宗教结社自由的意愿却产生限制竞争、抑制发展的基本导向。

(三) 宗教结社法律制度的缺陷潜在地成为国家宗教安全隐患

宗教结社的基本立法缺失和管理规范缺陷,使得相当数量的宗教团体一直不能登记,根据现行的社会团体管理暂行条例,它们都属于“非法组织”,成为了隐性的宗教结社,由于种种原因,它们都在积极地开展自己的活动。但因为被排斥在“合法”之外,缺乏获取信息和公开活动的正确渠道,得不到正确的引导和扶持,从而在很大程度上,它们的发展与活动都表现出一种无序的状态。这样的后果使隐性宗教社团不容易纳入国家法律监督和规范的视野内,容易被人利用,也使国内外敌对势力有可乘之机。

这也无可置疑地使得已经取得合法地位的宗教社团产生严重的特权倾向。这些合法的宗教社团为维持其特权又不得不依附于相应的业务主管单位之下,政府权力直接或间接进行近乎全方位的干涉,严重阻碍了社团的健康发展,其结果一则助长了宗教团体“迎合”以争取资源的倾向,不利于宗教活动的独立开展；二则在宗教团体之间也可能造成一定程度的纷争,这又与获得安定的社会初衷有一定程度的背离。

因此,我国宗教结社自由由于宗教结社立法的缺失和管理规范的缺陷,使得宗教结社管理在具体操作上许可主义与放任主义并行,反而造成我们在抵御国外敌对势力宗教渗透上处理不好、在促进祖国和平统一上利用不好、在和谐社会构建上落实不好,进而构成国家安全潜在的不稳定因素。

五、完善我国宗教结社立法的路径选择

(一) 加快我国宗教结社的基本立法进程

要从国家宗教安全的高度上,以实现宗教自由、结社自由与国家利益之间的和谐为指导思想,加快宗教结社的立法进程。对于宗教结社的立法,目前主要有两种立法模式:法国模式和美国模式[19]。法国作为大陆法系国家,针对国内出现的宗教信仰社团主义倾向尤其是层出不穷的各类新型民间宗教组织,制定了大量法律和设立了各种部门来加以严控严管,以强硬的法律手段应付可能出现的宗教社团的极端主义。而美国作为判例法国家,没有专门的宗教立法,主要通过宪法第六条和第一修正案来调整宗教信仰和宗教结社。表明了国家法律不承认宗教社团的特殊性,宗教团体和其他社团一样无差异地受到国家法律的调整。我国的法律体系主要由成文法构成,历史上也一直存有对宗教结社的法律限制的传统,加上当前所面临的宗教领域的复杂问题,有必要加强宗教结社基本立法和完善宗教结社管理法规,维护国家安全。

首先,加强宗教结社方面的专门立法,制定包括宗教自由的《宗教法》和结社自由的《结社法》在内的实体性基本法,以对宗教结社方面的问题和事务作出系统性、整体性的规范。《宗教法》和《结社法》应具有前瞻性,以便于国家在未来能够通过法律处理新出现的宗教团体。1987年党的十三大就明确提出制定《结社法》的立法规划,但这部重要法律一直没有纳入正式立法议程。现在,应该尽快把《宗教法》和《结社法》的制订纳入到国家最高立法机关的工作日程上来,以法律的形式对宗教结社做出统一和具体的规定,以解决宗教结社法制领域中“无基本法律”或“独木难成林”的尴尬局面。在《宗教法》和《结社法》中,应明确宗教社团的设立程序和法律责任。宗教社团有别于政治社团和其他普通社团,其准入制度和法律责任应介于政治社团和其他普通社团之间。

其次,提高限制宗教结社法律规范的位阶。目前在我国宗教结社自由的基本性质主要是表现自由,这种权利的行使应该符合法律的规范。但是这一权利毕竟是一种公民的基本权利,对它进行限制必须根据“法律保留”的原则。这也是一系列的国际人权公约所要求的。我国的《立法法》的第二章第8、9条也有类似的规定。因此,要对照国际人权公约和立法法,对我国目前相关的行政法规和规章进行修订,提高限制宗教结社法规范效力位阶。对结社自由加以限制在于这种限制措施是否适度,是否符合宪法上权力和权利的比例原则,其评判标准是现行的限制措施是否与国家安全和社会稳定的价值取向正相关。

再次,建立一系列由效力等级不同的法律法规组成的法律体系,为宗教结社营造一个宽松良好、稳定有序的发展环境,同时构建从中央到地方的法律监管体系,使各种宗教结社活动在法制的范围内进行,并明确其法律责任。

(二) 完善我国宗教结社管理法规

首先,要解决现有宗教社团业已面临的严重合法性困境问题,应通过降低门槛、简化程序,将大量遵纪守法的宗教社团纳入体制框架之内,解决事实存在的许可主义与放任主义并行问题。剪断“特权社团”和政府之间资金、编制、业务上的脐带,明确社团的独立自主地位,将社团推出政府的怀抱,使之独立自主地发展。

其次,改革现行“双重管理体制”,将双重管理体制变革为一元管理体制,即社团活动仅受登记管理机关的监管,取消业务主管单位的设置。和“双重管理体制”并行的制度还包括“分级管理原则”、“非竞争性原则”、“限制分支原则”等,这些原则原是计划经济时期遗留下来的产物,在社会主义市场经济的今天,已成为宗教社团发展的羁绊。实际上,随着宗教社团数量的猛增,单一的控制模式已不再奏效,“有效的管理更多地强调过程控制,制度约束,社会规范,组织自律等”。登记管理模式上我们可借鉴国际上其他社会团体法律制度完备的国家,同时,在宗教社团存续期间对其运作的全过程进行监督[20]。

再次,放宽宗教社团只能成立法人的规定,具备法人条件的可登记为宗教社团法人,并独立承担民事责任；不具备法人条件的,可以登记也可以不登记,登记的话,由社团、社团创立人、社团成员共同承担民事责任。然后是登记程序透明化,减少登记程序需要的时间。

最后,对社团组织行为应有明确的法律规范,如社团内部事务管理、社团要员组成、活动情况报告、信息公开等方面做出规定,从而有助于实现社团自律和社会监督。

总而言之,加快宗教结社基本立法进程,完善宗教结社管理规范,通过完备的宗教结社基本法律体系和完善的管理制度使隐性宗教结社显性化,显性宗教结社规范化,才能消除国家安全在宗教结社方面的不稳定因素和隐患。
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参考文献:

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